0 引言

城市产业的转型升级对土地的供给、规划与管理提出了复杂而多元的要求。面对市场的不确定性，城市规划由静态向动态转型，直接导致了土地利用性质变更频率的增加。在具体的土地开发实践中，城市一般会预留部分弹性用地，并在未明确用地的用途之前将其先作为工业用地，待城市发展到一定阶段后，再将其调整为其他用途的用地。而灰色用地为有效应对土地开发过程中面临的市场不确定性和失效性提供了一个崭新的视角。

1 灰色用地的概念、分类与规划内容

1.1 灰色用地的概念

20世纪90年代以来，由全球化经济发展形成的区域竞争氛围促使我国城市发展逐渐形成以土地为建设媒介，以地产开发、土地金融等为主要渠道的粗放增长模式。由于缺乏完善的用地考核制度，土地的低效开发问题开始蔓延。针对严峻的土地问题，我国于2007年首次提出“灰色用地”的概念，旨在取缔急功近利的土地利用方式，协调城市建设开发的近期行动与远期愿景，强化土地资源的集中管控，并将灰色用地框定为规划需求的“退二进三”工业用地。

然而，随着实践的进一步推进，灰色用地在发展中又出现了不改变用地性质、只转换土地受让方的情况，此类用地也可称为“灰色用地”。因此，本文最终将灰色用地定义为：在城市发展过程中，面对其不确定性，用地性质根据现状条件灵活可变，可通过多次规划转换土地功能或者对土地受让方的土地利用情况进行考核，可改变/保持土地受让方的用地。

1.2 灰色用地的分类

1.2.1 主动性灰色用地

主动性灰色用地是指通过预先制定规划，科学引导土地功能转换，减少土地出让衔接代价的一种灰色用地类型。主动性灰色用地又可根据用地性质改变与否进一步划分为用地性质改变性灰色用地和用地性质保持性灰色用地，其中用地性质改变性灰色用地的受让方能适应城市发展需求，主动调整用地性质，提高土地利用率；用地性质保持性灰色用地的受让方也会根据城市发展现状适时调整自身发展策略，以适应城市发展需求，实现土地最佳效益。

1.2.2 被动性灰色用地

被动性灰色用地是一种较为消极的，为顺应社会发展和城市建设的步伐，倒逼原本的用地进行功能置换或转换土地受让方的灰色用地类型。被动性灰色用地根据土地性质的转化可以进一步划分为功能被动置换性灰色用地和土地受让方被动转换性灰色用地，其中功能被动置换性灰色用地在工业用地更新中应用较多，大多更新将其转换为工业旅游区用地等；而土地受让方被动转换性灰色用地是指土地受让方因未能通过用地考核而被迫让出土地使用权的用地。

1.3 灰色用地的规划内容

1.3.1 灰色选区

灰色用地的规划策略导向主要为城市建设发展中土地市场及功能用地的动态变换，因此其选址倾向于在用地性质交接的边缘地带或存在两种及以上用地性质的混合用地区域。该类用地区域的社会、经济、资源投入易陷入“产生—停滞—消亡”的单向循环中，受利益驱动及人为干扰的可能性更大。

在此基础上，用地的灰色选区可选址于以下3类区域(图1)：①城市中心区，包括城市的中心或某区域的中心地段。城市活动最为集中的区域，土地价格和收益相对较高，是投资者争相开发的区域。灰色用地选择在该区域可大大提高用地的灵活性，有助于土地的升值。②新城启动区，即城市启动建设的新城区。该区域处于起步阶段，其发展环境存在很大的不确定性，很难将其一步规划到位。在该区域引入灰色用地能够激励投资开发活动，激发区域活力，提升土地价值，缓解政府前期的基础设施建设资金压力，同时可避免土地征用后难出让的尴尬局面。③区位优势区，即其他区位条件较好的地段。有些区域在规划阶段的用地性质难以确定，如大型交通枢纽周边及交通干线两侧的用地要求具备一定的灵活性，而灰色用地可适应交通设施建设不断发展的需求，因此可将其选址于此类区域中。

图1  灰色选区选址区域类型示意图

1.3.2 分步规划

灰色用地的规划建设是分多阶段进行的，可根据建设用地的自身要求及政策导向的不同而延伸，是依照统一目标对整体方案的分期实施。

灰色用地的首次规划强调对用地方向的定调，包括对水域的梳理整治及对建设体量、用地性质、产业配置的框定。这可以为灰色用地的二次规划提供一定的规划弹性，其弹性内容包括用地空间的预留及基础设施等相关规划中的弹性用地的预留，用以应对可能出现的经济增长和人口增加等情况。

灰色用地的后续规划则主要强调对存量用地的开发及对初次规划弹性内容的调整，旨在依据用地绩效等因素重新整合用地功能，并采取“退二优二”“退二进三”等方式实现自身结构的合理优化。

1.3.3 土地出让年限

依据相关规定，商业用地的最长使用年限为40年、工业用地为50年。然而，在实际土地权益出让过程中，较长的土地出让年限带来了更多的不确定因素，一些企业见缝插针利用政府的土地使用优惠政策囤积用地，致使土地交易市场的规则紊乱。对此，灰色用地的年限设定应当具备灵活性，使之能有效应对各种土地使用的消极现象。因此，在出让灰色用地时，应缩短出让年限，视用地性质灵活调整年限，增加土地流转的灵活性，提高土地使用效益。但在实践中，尚未对如何弹性确定灰色用地的出让年限提出明确的规范与标准。

2 灰色用地规划实践中的困境

2.1 主动性灰色用地规划：运营评估机制缺位

主动性灰色用地规划需分步推进，以苏州工业园区跨塘地块为例，其第一次为土地整治规划，第二次为功能转换规划(即“退二进三”)。但在实际的运作过程中，由于缺乏对产业准入、主体准入等的量化评估，同时缺少用地供给、功能转换、出让年限确定、供后监管等环节的规范与标准，进一步导致了主动性灰色用地规划难以实现的问题。因此，主动性灰色用地规划的实现需要完善的运营机制和绩效评估体系保障。

2.2 被动性灰色用地规划：灰色选区单一与用地功能转换困难

2.2.1 灰色选区单一

就目前的灰色用地规划实践来看，灰色选区均被动选址于已建成的工业用地，对其的定义不够全面。随着城市功能向创新功能转型，研发、办公、销售、生产、生活等功能联系紧密，使得企业对空间功能的多样性提出了更高的要求，但是单一以工业用地作为灰色用地的规划对象不利于多元功能的实现。在上述背景下，灰色选区应主动由工业用地向商务金融、研发办公、商业服务、研发生产等高度混合的用地转变。

2.2.2 用地功能转换困难

在被动性灰色用地规划中，政府如果想收回工业用地，并将其合并调整为商业或研发用地进行再开发，就面临着巨额的补偿问题。

以深圳华强北为例，由于多年前华强北所处的上步工业园区的用地是以协议出让的方式按200元/平方米的工业地价向各集团公司出让的，土地的出让年限为20年至50年不等。在华强北从最初的工业园区到电子商品交易市场再到综合商业区的转型过程中，较长的土地出让年限对片区的功能调整造成了障碍。因此，对于那些土地还未到期，但事实上已经将功能由工业转变为商业、金融的地块，深圳市政府采取了比较宽容的政策，并未强制要求补缴用地差价，使得很大一部分经济利益落入企业的口袋。

3 灰色用地规划的实践探索：产业用地“10+N”出让模式

3.1 “10+N”出让模式的提出

2020年3月25日，苏州工业园区首创的产业用地分弹性年期“10+N”出让模式正式落地。“10+N”出让模式通过“期中考”的形式对产业用地进行分阶段评估，以确定其后续的土地使用权和使用年限。这种出让模式既能督促企业在使用年限内用好地，又能加强政府对土地使用情况的监管，提升土地利用效率，降低土地出让带来的风险，同时也缓解了创新型企业的前期投资压力。同时，“10+N”出让模式也是对灰色用地分步规划的创新实践应用，其实质是苏州针对生物医药、纳米科技等产业技术变革快、投入周期长而推出的土地弹性出让模式，并将续期“N”作为一种激励性政策，既降低了创新企业的用地投入成本，也便于政府的后续监管。

3.2 “10+N”出让模式的内容

3.2.1 用地选区

综合分析目前按照“10+N”出让模式挂牌出让的5宗地块，发现其用地的选择具有以下特点(表1)：①均位于科创核心区范围内。5宗地块均位于苏州纳米城南侧，沿纳米城环路呈环形布置，区位条件优越，交通便利。其用地性质均为工业(研发)用地，并对准入产业类型做出了限制，要求为从事电子元件及电子专用材料制造的相关企业，且要求企业获得高新技术企业认证。②用地规模小。所出让的地块用地面积均控制在2 hm²以内，以减小创新型企业在前期的建设投入资金压力，适应创新型产业的发展需求，增加工业(研发)用地出让的灵活性(图2)。

表1  苏州工业园区已按“10+N”出让模式挂牌出让的5宗地块的基本信息

图2  苏州工业园区5宗产业用地分弹性年限出让地块位置示意图

3.2.2 用地出让“双合同”模式

以往的土地出让仅需要签署《国有建设用地使用权出让合同》，其目的在于明确和保障出让方与受让方的权利及义务。而在“10+N”出让模式中，通过签订《产业发展协议》的形式对企业的发展进行监管与激励，其中包括地均投资、达产时间、节能环保和亩均税收等多项条款，以更好地约束受让方的行为，促使其在土地使用期限内不断完善用地功能，保证土地资源服务与城市创新发展。

3.2.3 弹性年限“10＋N”出让模式

此次出让采用分年限出让的方式，第一次规划期限为10年，在给予受让方一定缓冲期限的同时也限定其使用年限，有效遏制企业的圈地、囤地行为，并弱化用地的投机性。10年期满之前受让方要履行《产业发展协议》中的各项条款，政府根据协议中的条款对受让方进行考核。受让方如若通过政府监管方的考核，可以在第二次规划中仍旧拥有该土地的使用权限，且使用年限为N年。政府通过给予发展良好的受让方一定的权利，以降低土地交易成本，提高土地出让的弹性，但也明确规定盘活用地前后两次规划阶段的土地使用总年限不得超过30年。这意味着土地出让不再是“一锤定音”，受让方不再能够一劳永逸、不思进取，政府则采取一种动态的监管方式，更加有利于激发受让方的积极性。这种弹性年限“10+N”出让模式可对灰色用地理论进行补充，加大对出让年限内土地使用情况的监管力度。

3.2.4 用地综合考核评价

目前，“10+N”出让模式正处于实施初期阶段，仅在《产业发展协议》中予以明确，且要求项目用地投资强度不低于500万元/亩，单位土地税收贡献率不低于 200 万元/亩，产值能耗不高于0.03吨标准煤/万元，并在年限届满前1年由政府部门进行综合考核评价。但是，后期对用地综合考核评价的具体评价指标体系、土地出让年限“N”如何确定尚未出台相关明确的标准，有待进一步的研究与优化。

4 产业用地“10+N”出让模式下灰色用地规划实施路径优化

本文基于产业用地“10+N”出让模式，从理论和实践应用层面提出灰色用地规划实施路径的优化策略。首先，对灰色选区范围的扩展由被动选择向主动选择转型，这是对灰色用地理论的完善与深化。其次，对初次规划到期的灰色用地，从经济绩效、社会绩效、建设绩效3个层面，采用层次分析法对区域发展诉求、用地发展现状与潜力进行精细化评估，将其分为落后淘汰类、转型提升类和优化利用类3类，并针对不同类型在空间设计、政策扶持上做出不同的回应，以保障灰色用地规划的弹性。最后，对落后淘汰类的用地实行用地功能转换，并综合周边区域的发展诉求来确定其用地性质的变与不变，具体可分为“退二优二”“退二进三”“退三优三”3类用地。希望以此为范式，使灰色用地规划成为城市建设、空间设计中必要、科学、有效的方法(图3)。

图3 “10+N”出让模式下灰色用地规划实施路径优化框架图

4.1 扩展灰色选区范围：择优遴选，由被动选区向主动选区转变 

目前的灰色用地规划实践多为被动性的，常以现有的工业用地作为灰色选区，一步步地向商业、金融、办公等多功能综合商圈过渡。而在城市的各类用地中，不止工业用地可以作为灰色用地，各类无危险、无污染的用地均可纳入灰色选区范围，特别是承载研发、创意、设计等功能的研发用地及承担生产性服务功能的商业、办公用地。因此，灰色选区应变被动为主动，综合考虑空间界面、功能需求、用地规模、交通需求、产业基础和环境影响等因素(图4)，主动选择研发、商业、办公等用地作为灰色用地。

图4  灰色选区影响因素评价示意图

4.2 构建绩效评价体系：科学考核，合理确定出让年限“N”

4.2.1 评价指标的选取

本文参考《江苏省经济开发区高质量发展综合考核评价办法(2021年版)》等文件，以代表性和可操作性为原则，构建由经济绩效、社会绩效、建设绩效3个一级指标，经济数量增长、经济发展质量和科研人才比例等7个二级指标，企业地均产值、企业产值增长率和企业地均利税等17个三级指标构成的产业用地绩效评价体系(表2)。

表2  产业用地绩效评价体系

4.2.2 评价方法

本文主要结合层次分析法和专家打分法构建评价模型，并对指标进行赋权。首先通过目标层、准则层和因素层的构建，对目标进行分解；其次构建判断矩阵模型，将人们的主观判断转换为指标的两两比较；最后通过一致性检验得到各评价指标的权重排序，以构建更为科学、合理的评价模型。

4.2.3 指标权重的确定

(1)建立层次模型。

根据上文确定的指标建立目标层、准则层、因素层、指标层四级层次结构模型，并利用yaahp软件构建多层次金字塔模型。

(2)构建判断矩阵模型。

运用层次分析法中的1～9度值法对同一层级中各指标之间的重要性进行两两比较，并构建判断矩阵模型，进而构建评价体系结构模型。为保障结果的科学性和权威性，本文采用专家打分法确定各指标权重的具体值，邀请相关领域的10位专家判断各层次指标的重要程度，并将差异较大的指标反馈给专家进行再次打分，经过计算与调整最终确定各指标权重。

(3)确定指标权重。

在yaahp软件中输入专家打分结果，并最终确定各项指标权重(表3)。

表3  产业用地绩效评价指标权重

4.2.4 数据标准化处理及评价结果等级

(1)数据标准化处理。

由于指标之间的数量级和指标的量纲存在较大差异，无法直接进行加权平均计算，在对灰色用地进行绩效评价时需采用归一法对数据做标准化处理。

正向指标的具体计算公式如下：

公式(1)

负向指标的具体计算公式如下：

公式(2)

其中， P_i为标准化值；X_i为某项指标实际值；X_max为某项指标理想最大值；X_min为某项指标的最小值。

(2)评价结果等级。

综合以上指标处理，将评价体系中的指标层权重和各项指标的标准化值相乘，最终将17个三级指标的得分加在一起，即可得到灰色用地利用绩效的总得分，具体计算公式如下：

公式(3)

式中， P_i为各指标的标准化值， W_i为各指标的对应权重。

依据灰色用地绩效评价结果，将用地按落后淘汰类、转型提升类和优化利用类划分为Ⅰ、Ⅱ、Ⅲ3个等级，各个级别对应计分标准为 0～0.4、0.4～0.8、0.8～1.0。值越大，表明土地利用绩效越高(表4)。

表4  产业用地绩效水平等级划分

4.3 完善用地转换模式：弹性管控，激励产业转型升级

在10年期土地使用权到期后，经过绩效评估被判定为落后淘汰类的，其建设用地使用权应被收回并进行用地功能的转换，具体的用地功能转换可分为用地性质不变和用地性质改变两类(表5)。

表5  用地功能转换模式

4.3.1 用地性质不变的“退二优二”模式

“退二优二”强调淘汰产业空间内不符合要求的低效落后产业，引进优质产业带动发展。对于需要清退的用地，综合考虑以下层面：①经济绩效层面，企业的地均产值较低，产业类型优势度较弱；②社会绩效层面，企业高层次研发人员占比较少，单位产值的能耗较高；③建设绩效层面，企业建筑质量较差，用地效率较低，但从区域整体来看其用地性质仍应保持为工业用地。综合来看，主要是针对用地产能较低、污染较为严重、创新能力不足的企业进行清退。

清退低效用地后，鼓励引入高端制造产业和物流产业。政府通过税费减免、行政手续简化等奖励机制对用地进行长期锁定并提升其功能。在此激励政策下，企业自身也会向高附加值的产业方向升级。

4.3.2 用地性质改变的“退二进三”模式

“退二进三”强调对产业空间内低效工业用地的清退，并通过“进三”来促进多元产业的融合。此类用地的选取综合考虑以下层面：①经济绩效层面，产业构成倾向于第三产业主导；②社会绩效层面，产业发展带来的人口集聚增加了其对配套设施的需求；③建设绩效层面，经过区位分析与用地评估，判定其不再适合用作工业用地，需向商业用地转换。

对低效工业用地进行清退后，可引入具有一定规模的创意产业园区、生产性服务功能区、信息服务产业基地、金融商务区等，并与城市生活服务、文化教育、医疗卫生、交通服务等功能融合发展、逐步提升。

4.3.3 用地性质不变的 “退三优三”模式

“退三优三”强调通过对产业空间外生产性服务业用地的清退，引导其向综合商业区转型。虽然上文所构建的指标体系的评价对象为产业用地，但是对于需要清退的三产用地，同样可从经济绩效、社会绩效、建设绩效3个层面进行评价：①经济绩效层面，用地的产业附加值较低，转型升级困难；②社会绩效层面，用地已难以满足城市公共服务的需求；③建设绩效层面，周边的区域发展条件仍适合三产的发展，因而用地性质不变，但所涉及地块的建筑质量较差，功能混合度低。

通过产业发展带来人口结构的升级与产业的转型，从而进一步引导服务业的功能提升。从完善城市功能的角度来看，需通过“退三优三”推动以商业、金融、办公为主的多行业、多业态混合的综合商圈的形成。

5 结语