数据要素指的是参与到社会生产经营活动中，为所有者或使用者带来经济效益的数据资源。在数字经济时代，数据要素的价值不断被挖掘和释放，已经成为推动数字经济发展的关键和重要驱动力。本文以“数据二十条”政策要求为基础，基于网络公开资料整理分析了上海市数据要素市场建设优势、特点及下步举措等，以期为其他省市推进数据要素改革工作提供参考与启示。
2019年10月，党的十九届四中全会首次将数据纳入生产要素范畴。2022年12月19日，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（简称“数据二十条”）对外发布，从数据产权、流通交易、收益分配、安全治理等方面提出构建数据基础制度的20条政策举措。“数据二十条”的出台，将充分发挥中国海量数据规模和丰富应用场景优势，激活数据要素潜能，赋能实体经济，推动高质量发展，从而做强做优做大数字经济，增强经济发展新动能；并通过提高数据要素治理效能，助力国家治理体系和治理能力现代化。
在数字化时代，数据已经成为与劳动力、资本、土地等传统生产要素并列的重要资源。数据要素具有共享和重复使用的价值，可以降低生产成本，提供有价值的信息，从而提高生产效率。数据要素还可以通过流通和交易实现价值的最大化，创造更多的经济效益。然而，数据要素的发展也面临着诸多挑战：在数据确权方面，数据的权属问题难以确定，导致数据的交易和流通受到限制；在数据隐私保护方面，需要平衡隐私保护和数据利用的关系，实现在保护个人隐私的同时合理利用数据；在数据的标准化和规范化方面，只有建立统一的数据标准和使用规范，才能促进数据的共享和流通，提高数据的使用价值。
对此，“数据二十条”以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为重点，以促进数据合规高效流通使用、赋能实体经济为主线，明确四大方面的数据基础制度构建内容。
1.建立保障权益、合规使用的数据产权制度
明确探索数据产权结构性分置制度，建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权“三权分置”的数据产权制度框架；推进实施公共数据确权授权机制，按照“原始数据不出域、数据可用不可见”的要求，加强汇聚共享和开放开发，打破“数据孤岛”。
2.建立合规高效、场内外结合的数据要素流通和交易制度
从规则、市场、生态、跨境等四个方面构建适应我国制度优势的数据要素市场体系。明确统筹构建规范高效的数据交易场所，规范各地区各部门设立的区域性数据交易平台，推动区域性、行业性数据流通使用。
3.建立体现效率、促进公平的数据要素收益分配制度
明确在初次分配阶段，按照“谁投入、谁贡献、谁受益”原则，推动数据要素收益向数据价值和使用价值创造者合理倾斜，在二次分配、三次分配阶段，重点关注公共利益和相对弱势群体，防止和依法规制资本在数据领域无序扩张形成市场垄断等各类风险挑战。
4.建立安全可控、弹性包容的数据要素治理制度
通过建立政府、企业、社会组织之间的信息共享平台等，构建政府、企业、社会多方协同的治理模式，实现社会资源的优化配置和安全高效利用。
围绕“数据二十条”，近两年国家层面不断出台相关制度体系和配套政策，如国家出台《“数据要素×”三年行动计划（2024—2026年）》《规范和促进数据跨境流动规定》《企业数据资源相关会计处理暂行规定》等一系列政策文件，大力推动数据要素市场建设和数据要素价值释放；出台《中华人民共和国个人信息保护法》《中华人民共和国数据安全法》《信息安全技术 数据安全风险评估方法》《信息技术 大数据 数据资产价值评估（征求意见稿）》等一系列保障性的法律法规和制度方法来保障数据交易流通。
二、上海市数据要素市场化配置改革的优势分析及进展情况
（一）上海市数字经济发展水平
数据要素是数字经济的核心主线，数字经济的快速发展也推动了数据要素的标准化和规范化，为数据要素的流通和交易提供更好的保障。为推动“数据二十条”的落实，国家明确在有条件的地方和行业开展数据要素流通使用试点示范。作为中国的经济中心之一，上海市在数字经济发展方面具有得天独厚的优势，拥有大量的数据资源、先进的数字技术和完善的基础设施。2023年6月20日，上海市十六届人大常委会第三次会议听取和讨论了关于城市数字化转型发展情况的报告：在经济数字化转型领域，上海着力打造世界级数字产业集群，目前全市数字经济核心产业增加值保持平稳较快增长，规模已超过5500亿元。上海市数字经济的高速发展为数据要素的流通使用营造了良好的环境，随着数字经济的不断发展，数据要素的价值将得到更充分地发挥，同时也为上海市的经济发展提供更加强有力的支撑。
（二）上海市数据基础设施建设水平
上海市作为首批数据要素流通使用试点城市，采取了一系列措施来促进数据要素市场的健康发展。在数据基础设施建设方面，通过搭建数据要素相关平台，构建数字生态体系，加快推进数据要素市场化建设。
1.上海市公共数据开放平台
上海市公共数据开放平台（data.sh.gov.cn）是国内最早上线的政府公共数据开放平台，2012年上半年开通，2019年11月改版上线。目前，上海市公共数据开放平台已经开放51个数据部门，132个数据开放机构，5525个数据集（含2121个API接口），81个数据应用，45562个数据项，1992187752条数据。
2.上海市大数据中心
2018年4月12日，上海市大数据中心正式揭牌。该中心旨在构建全市数据资源共享体系，制定数据资源归集、治理、共享、开放、应用、安全等技术标准及管理办法，实现跨层级、跨部门、跨系统、跨业务的数据共享和交换。
3.上海数据交易所
2021年11月25日，上海数据交易所揭牌成立仪式在沪举行并达成了部分首单交易。2023年上海数交所数据交易额保持每月稳步增长态势，全年数据交易额超11亿元，累计挂牌数据产品2100个，日益活跃的市场交易生态正在逐步形成。
4.上海市数据领域公司数量
根据企查查数据显示，目前上海市信息传输、软件和信息技术服务业行业企业名称及经营范围涉及数据领域的企业共有25743条结果。
5.上海数据集团
上海在全国范围内首创性地提出“数据要素产业”和“数据产业”新提法和新做法。2022年9月29日，上海数据集团有限公司正式揭牌成立。上海数据集团是以数据为核心业务的具有功能保障属性的市场竞争类企业，功能定位是上海构建数据要素市场、激发数据要素潜能、保障数据安全。该集团旨在承担上海市公共数据和国企数据的授权运营，作为上海一体化城市大数据资源基础治理的支撑主体，围绕数字产业化、产业数字化以及数据生态领域开展布局，致力于成为国内数据要素交汇、供给、配置及市场化开发利用的领军企业。
6.上海市数商协会
2022年11月25日，2022全球数商大会上，上海市数商协会（SDSPA）正式揭牌成立。该协会是在上海市经济和信息化委员会、上海市民政局的指导管理下，由上海数据交易所等6家单位共同发起的全国首个由本市从事数据创造、消费、流通、交易等单位和个人组成的非营利性社团组织。协会会员主要为上海市金融机构、航运交通、通信、工业、互联网、能源等行业以数据作为主要业务活动的单位和在数商领域有专业知识背景的个人。协会以“布局数字经济新赛道，繁荣数商生态、服务于全国统一数据要素市场”为宗旨，以“数联全球、商通未来”为文化理念，以“链接政府、助力产业、服务会员 ”积极推动数据要素流通、释放数字红利、促进数字经济发展。目前已吸引来自金融、航运交通、通讯、工业、互联网、合规评估、能源等行业的超过200家机构加入。
（三）上海市数据要素制度体系建设水平
上海市出台一系列相关政策，加快培育数据要素市场，构建数据要素制度体系，赋能数据要素流通交易。
2021年11月25日，发布《上海市数据条例》，包括数据权益保障、公共数据、数据要素市场、数据资源开发和应用、浦东新区数据改革、长三角区域数据合作、数据安全、法律责任等内容。2022年12月31日，发布《上海市公共数据开放实施细则》。2023年3月2日，发布《上海市公共数据共享实施办法（试行）》进一步规范公共数据共享管理。2023年3月15日，发布《上海市数据交易场所管理实施暂行办法》，进一步防范和化解数据交易风险，规范数据交易场所运营。2023年6月14日，发布《中国（上海）自由贸易试验区专项发展资金支持数据要素市场发展实施细则》，明确对上海数据交易所首次挂牌数据产品和优质数据产品流通的资金支持内容。2023年7月22日，发布《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023—2025年）》，明确到2025年，数据要素市场体系基本建成，国家级数据交易所地位基本确立；数据要素产业动能全面释放，数据产业规模达5000亿元，年均复合增长率达15%，引育1000家数商企业。2023年7月26日，发布《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》向社会公开征求意见，被业内称为“上海数据二十条”。2023年8月，上海审议了《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定》，提出依法保护数据产权人的各项数据权益，明确界定了数据三权的主体、客体、内涵、权能，要求上海数据交易所建立依托数据交易链的登记平台，为数据产权统一登记提供基础。
上海数据交易所立足“不合规不挂牌，无场景不交易”这一基本原则，发布了上海数据交易所交易相关的七项规范（试行）与六项指引（试行）。
1.《上海数据交易所数据交易规范（试行）》：主要涉及数据交易基本规则、数据交易服务和管理等内容，旨在规范数据交易行为，明晰数据交易程序，建立合法、公平、可信的数据交易秩序，培育数据要素市场，促进数字经济高质量发展。
2.《上海数据交易所数据产品登记规范（试行）》：主要涉及登记申请、登记撤回与变更、登记撤销和登记管理等内容，旨在明晰数据产品持有者，维护数据交易参与方的合法权益。
3.《上海数据交易所数据交易合规管理规范（试行）》：主要涉及数据交易合规评估、数据交易合规风险控制等内容，旨在确保数据交易合规和安全，建立合法、公平、可信的数据交易秩序。
4.《上海数据交易所数据交易安全规范（试行）》：主要涉及上海数据交易所安全责任、数据交易平台安全责任、数据交易双方安全责任、其他数据交易服务商安全责任和监督措施等内容。
5.《上海数据交易所信息披露规范（试行）》：主要涉及数据交易过程的信息披露、数据交易市场监督和管理等内容，规范主体为数据交易平台、数据交易方以及其他数据交易服务商等。
6.《上海数据交易所数商管理规范（试行）》：主要涉及数商的分类、权利义务、资格申请、信息变更、数商资格的变更与终止及有关管理措施等内容，旨在加强对数据交易和相关服务机构的管理和监督。
7.《上海数据交易所专业板块管理规范（试行）》：主要涉及专业板块的权利义务、管理措施和其他服务等内容，除了为供需双方开展数据交易提供服务外，还可提供具有专业板块特色且经上海数据交易所审批通过的其他服务内容。
8.《上海数据交易所数据产品合规评估指引（试行）》：明确了数据产品持有者的权利义务边界，维护合法、公平、可信的数据交易秩序，旨在规范数据交易行为，完善法律风险防控机制。
9.《上海数据交易所数据产品挂牌指引（试行）》：旨在明晰供方挂牌流程，维护数据交易参与方的合法权益。
10.《上海数据交易所数据产品交易合约指引（试行）》：为数据交易参与方切实提供一揽子服务指南。
11.《上海数据交易所数据产品交付指引（试行）》：依据数商业态的复杂性，提供多种交付模式与实现方式的服务。
上海是我国首个提出发展“数据产业”的地区，并通过建设产业数据枢纽、推动数商集群集聚发展、激发各类企业创数用数活力、打造数据标杆企业集群、布局数据产业发展新空间新地标等举措，推动上海市数据产业集群化、规模化创新发展。上海在数据要素探索方面的几种改革特点具体如下。
1.立法先行，夯实数据要素制度基石
上海通过“立法+管理办法+规定+行动方案+指南”的方式，形成了数据要素市场化配置制度体系，构建起了以《上海市数据条例》法律为引领，《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市促进浦东新区数据流通交易若干规定（草案）》《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023—2025年）》等政府管理办法、规定、行动方案为主体，其他各种指南、实施细则、工作重点、意见、政策措施为补充的“1+3+N”法律法规制度体系。制度文件中涉及的“国家级数据交易所”“数据要素产业”“集中统一授权经营”“产业数据枢纽”“特色数据空间”“一链三平台”数据流通交易环境等新提法新做法，都是上海在全国范围内首创。
2.集中授权，开创公共数据经营模式
目前，我国公共数据授权经营有三种模式：以北京为代表分领域分散授权经营模式；以浙江为代表的分地区分散授权经营方式；以上海为代表的集中授权经营模式。上海数据集团有限公司确立成为上海市公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据授权运营主体和城市一体化大数据资源基础治理的支撑主体。与浙江、北京等地探索的分散授权经营模式相比，上海的集中授权经营模式具有更加有利于打造数据要素市场化配置核心载体，有利于公共数据、国企数据、行业数据及其他社会数据加速向数据平台上汇聚、流通、开发利用，有利于保障公共数据和国企数据、行业数据及其他社会数据市场化运营安全等。
3.面向全国，建设国家级数据交易所
目前，全国已有50多家数据交易所和数据交易中心，但由于各交易机构都是面向为本省本地区数据交易提供撮合服务，普遍存在挂牌交易数据数量少、数据质量差、交易不活跃等问题。不同于其他大多数数据交易机构，上海数据交易所在建设过程中，将“立足上海，服务全国，打造国家级数据交易所”作为建设目标，采取了一系列引领性、全局性的重大举措，如牵头发起全国数据交易联盟，创建数据要素市场国家工程研究中心，建立“上海数”市场发展指数，利用区块链技术面向全国布局建设“数据交易链+登记平台+交易平台+清算平台”“一链三平台”数据交易基础设施，推动数据资产化评估及试点等。
4.搭建平台，构建新型数据基础设施
上海是全国第一个提出并建设新型数据基础设施的地方。上海充分发挥在传统信息基础设施和数字基础设施方面的优势，以区块链、数据编织、隐私计算、大规模多源异构数据管理、大规模图计算、智能数据工程等前沿数据技术为支撑，重点从产业数据枢纽、特色数据空间、公共数据开放平台、数据流通交易环境等方面，构建安全可信的数据生产流通平台，为数据要素市场化配置搭建落地承载空间。
5.多种流通，强化公共数据免费开放
上海始终将公共数据开放作为数据要素市场化配置的重要手段和数据流通应用的重要途径。从2012年开始，上海一直坚持公共数据对社会免费开放，并出台了《上海市公共数据开放暂行办法》《上海市公共数据开放分级分类指南（试行）》等一系列政策法规，形成了市政府办公厅、市经济和信息化委员会、市大数据中心、市网信办、各区人民政府分工负责、协调推进的公共数据开放管理机制。国家“数据二十条”颁布后，公共数据授权运营被确认成为公共数据流通的重要方式之一，上海又相继出台了《上海市公共数据开放实施细则》和《上海市公共数据开放2023年度重点工作安排》等政策文件，并将普惠金融数据、综合库数据、体育场馆数据、医疗保险数据、医药数据、数字旅游数据、“随申行”数据、停车数据、物业服务数据、社区数据等10个领域的民生领域普遍关注的数据作为开放重点，继续强化公共数据对社会免费开放。
6.体系推动，大力发展数据要素产业
上海在2023年8月发布的《立足数字经济新赛道推动数据要素产业创新发展行动方案（2023—2025年）》中，在全国范围首次提出“数据要素产业”和“数据产业”新提法，并采取三方面重大行动推动发展：一是确定了上海数据产业发展目标；二是采取创新举措推动上海市数据产业集群化、规模化创新发展；三是成立上海数据集团。
7.发挥优势，探索数据跨境流动规则
数据跨境流动是实现数据要素国内国际双循环战略链接的重要一环，上海作为全国高水平改革开放的排头兵，建设浦东新临港国际数据港先导区、上海数字贸易国际枢纽港临港示范区和虹桥国际开放枢纽全球数字贸易港，在数据跨境流通方面正在开展前瞻性探索实践，有望成为数据要素“中国方案”走向全球的桥头堡，成为与美国“数据自由流动方案”和欧盟“个人数据严厉保护方案”接轨的试验田。
上海市数据要素改革的下步举措将围绕加快数据要素资产化、加强数据治理和监管、促进数据产业创新发展、推进数字政府建设和强化数据要素资源全球配置能力等方面展开。具体有以下几点。
在数据要素产业方面，上海市经济信息化委提出：到2025年底，企业数据管理能力进一步提高，数据产品量质齐增，品牌引领和辐射效应进一步彰显，品牌培育与数商发展的联动机制基本形成，数据要素发展生态整体跃升，打造100+上海数据品牌。
在基础设施建设方面，目前上海的产业数据枢纽、特色数据空间、公共数据开放平台、数据流通交易环境等新型数据基础设施建设已取得初步成效，下一步将在各类枢纽、平台、空间之间实现互联互通，有望成为全国第一个“国家数据基础设施”地方平台。
在对外辐射合作方面，上海将持续发挥自身的长三角经济核心地位，持续加大自身辐射带动作用，同时开展大规模数据区域合作。
在公共数据开放方面，上海将持续坚持公共数据免费开放，扩大对外开放力度，进一步实现数据共享，从而加强与其他国家和地区的数据交流。
在数据跨境流动方面，上海计划建立数据跨境流动规则，建设国际数据港先导区、上海数字贸易国际枢纽港临港示范区等特区，预计到2025年，先导区、示范区和贸易港将汇聚100家数据要素型龙头企业，相关产业规模突破1000亿元。
在人才培养补充方面，上海注重数据素养能力的培养，打造一大批具有优质数字能力的人才加入数据产业劳动力市场；同时加强产教结合，培养强专业素养和强数据知识兼备的复合型实用人才。
上海市数据要素改革旨在推动数据要素市场的建设和发展，促进数字经济的创新发展。这一系列富有前瞻性的措施有助于进一步推动上海市数据要素改革和数据要素市场建设，推动数据要素的深度开发和高效利用，为数字经济发展和数字化转型提供有力支撑。
作者：国脉研究院研究员 狄冉
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