关于松江区2019年度财政预算执行 和其他财政收支的审计工作报告2021-04-19

——2020年7月16日在上海市松江区第五届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上上海市松江区审计局局长　吴　玲

主任、各位副主任，各位委员：

　　我受松江区人民政府委托，报告2019年度区级预算执行和其他财政收支审计情况。

　　根据审计法和相关法律法规的规定，区审计局对2019年度区级预算执行和其他财政收支情况进行了审计。审计工作以习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神为指导，贯彻落实中央审计委员会对审计工作的新要求和区委审计委员会的工作部署，保障松江经济社会健康、平稳、有序发展。

　　从审计情况来看，在区委的坚强领导下，在区人大及其常委会的有效监督下，2019年度区级预算执行和其他财政收支总体运行情况较好，财政收入稳步增长，财政管理逐步规范，圆满完成了全年的预算收支任务。（详见附表1）

　　2019年度区审计局推动被审计单位制定整改措施180项，建立健全规章制度43项，对2018年度审计整改工作报告中的公交公司事项进行了持续跟踪，目前公交公司已经建立采购业务决策及内控措施，区交通委也已初步拟定新的补贴制度。2019年度根据审计发现的问题，纪检监察机关立案1起涉及6人。

　　一、预算执行和其他财政资金收支审计情况

　　在实现全区预算单位数据核查全覆盖的基础上，延伸调查了129家预算单位，重点审计了区教育局等8家单位，发现的主要问题是：

　　（一）收入收缴管理不完善，不利于财力及时有效归集

　　1．应缴财政款未按要求及时收缴，资金沉淀预算单位。有122家预算单位未按《部门决算管理制度》要求清缴“应缴财政款”，该科目年末余额合计5658.81万元。同时区财政未对上缴频率作明确要求，审计抽查年度收入较大的4家单位发现上缴周期过长且上缴频率也较随意。如区计量所2016—2018年度检测费经营收入合计1432万元，直至2019年2月才一次性上缴（利息收入11.54万元未缴），2019年度收入153万元经审计指出后于2020年4月22日上缴区财政。（详见附表2）

　　2．部分收入管控不到位，资金存在流失风险。一是区城管执法大队行政处罚业务后续管理缺位，2019年度共开具罚单2395张，处罚金额共计101.92万元，而当年度共收到91.81万元罚没款，由于对案件台账信息登记不全，无法采取进一步的催缴措施。二是区计量所检测收费业务内控缺失，抽查发现存在检测费收入不入账、收入长期挂账应收款的情况，涉及资金3.29万元。三是区民防办公用民防设施使用收入内控缺失。个别民防工程在租约到期后未能及时收回导致超期占用费用11.25万元，经审计指出后已收回；免收租金行为缺少决策程序；托管的民防工程停车费收入未与停车信息系统进行核对，以第三方公司上交数为准，差异8.91万元原因不明，存在收益被侵占风险；垫支水电费风险防控措施缺失。

　　（二）预算项目编报精准度不够，审核不够到位

　　1．预算项目编报合理性、准确性欠缺。一是同一内容重复编制、同一事项拆分编报、编报已取消支出事项的预算。涉及2个单位5个项目预算2829.14万元。二是项目前期论证不充分造成资金安排不够精准，预算调减较多甚至全额调减。涉及3个单位3个项目预算122.99万元，合计调减83.69万元。三是预算安排与实际工作开展脱节。涉及1家单位5个项目预算56.60万元。

　　2．对预算项目申报审核不严。一是未落实项目分类管理措施。立项审批未严格区分经常性和一次性项目，审计发现项目库中部分单位上报的同类项目属性填报不一，如有的单位将属于一次性项目的设备购置列为经常性项目，仍获审核通过。二是部分支出内容不清晰、无明细金额测算的项目也获审核通过。涉及3家单位16个项目合计1757.80万元。

　　3．实际执行内容与预算编报不匹配。涉及4家单位10个项目232.49万元。（详见附表3）

　　（三）厉行勤俭节约的意识还需加强

　　1．宣传类物资管理粗放。全区2019年度共有166家单位支出2554.21万元用于采购和制作各类宣传品，审计抽查8家单位，发现存在以下问题：一是采购量不合理，造成闲置。如醉白池公园为参加文创产品大赛制作了1760份宣传品支出10.57万元，目前仍有1400份结余。二是发放和使用管理不到位。存在发放记录虚假或缺失、宣传品长期结存在代发单位等问题。

　　2．部分支出事项不经济。一是资金投入后长期未能实现目标。区绿化市容局为开设垃圾分类宣教中心，2015年起开始装修，现累计已支出316.61万元，至今尚未投入运营，2020年又安排了预算38.80万元。二是大额固定资产维护和使用成本不实。区生态环境局将环境巡查采样船委托净达公司予以日常管理和维护，2019年度支出29.70万元，合同以年出航48次测算相应成本和服务费用，但实际仅出航17次。三是租赁资产使用率不高。区城管执法大队2015—2019年度支出434.68万元租赁室外场地和仓库20间用于暂扣物品存放及管理，目前仓库仅使用1间。

　　3．委托第三方询价走过场，必要性不足。审计对2000元以下的委托咨询费涉及的业务进行了抽查，发现存在以下问题：一是部分采购业务的复杂程度和专业性要求均不高，询价内容仅为简单的价格对比，可以自行实施询价。如醉白池公园购买花卉合同价格仅0.70万元，但仍委托询价并支付了0.10万元费用。二是部分单位未采纳询价结果。如区民防办信息设备升级扩容项目的询价结果为15.64万元，支出询价费用0.20万元，但合同却按供应商的报价15.81万元签订。（详见附表4）

　　二、财政管理审计情况

　　（一）采购管理及服务质量监管的风险控制不足

　　审计重点对137家单位的物业管理、餐饮服务、法律咨询等普遍性服务类采购业务进行了检查，其中有81项采购事项3624.85万元存在以下问题：

　　1．分散采购的审批严谨性不足。审计发现存在个别分散采购审批表未写明申请原因但仍予以审批通过的情况。

　　2．服务类采购管控薄弱。一是存在虚假采购嫌疑。涉及10家单位60个采购事项833.19万元。具体表现为：掩盖真实的供应商；实施采购程序前供应商实际已提供服务；投标人存在关联关系；人为操控入选评审专家；投标文件明显错误甚至张冠李戴却仍能中标等。二是违背招标要求签订合同。涉及2家单位2个事项139.31万元。具体表现为：总价不变以提高单价的方式减少服务量或总价不变直接减少服务内容。三是一托了之，服务质量未予以验收或验收不到位。涉及7家单位9个事项432.84万元。具体表现为：无验收内容或标准；验收走过场；虚假验收等。四是财务付款依据不足，财务监督作用未能有效发挥。涉及5家单位10个事项2219.51万元。（详见附表5）

　　3．法律咨询服务有待规范。一是费用相同、工作内容基本相同的包年法律咨询服务合同约定工作量差异较大。如区交通委和区文旅局的常年法律顾问合同，其他服务事项工作量约定基本相同，但合同审核事项约定的工作量差异较大，分别为区交通委50次、区文旅局20次。二是合同约定工作内容及工作量与年度实际使用法律服务情况出入较大。如区交通委实际完成合同审核事项28次，区文旅局实际完成171次并额外支付12.08万元。三是未约定工作量且计费方式不合理。区城管执法大队包年法律顾问费合同（4万元）未明确对应的工作量，实际费用结算违反了《松江区外聘法律顾问办理涉法事务付费办法》中按“件”结算的要求，对2019年共80个案件按109次服务（800元/次）计算，导致多支出费用2.32万元。四是同质化业务文件多次咨询的必要性不足。区残联、区文旅局对内容几乎相同仅供应商不同的合同仍按件向律师征询意见，且律师出具的审核意见完全相同，两家单位合计21份协议共支出16.80万元，实际仅需要审核3份支出0.24万元。

　　（二）预算绩效评价工作的约束力和有效性不足

　　1．财政未建立统一的预算绩效自评价标准和指标体系，各预算单位的预算项目绩效自评流于形式。一是自评打分与实际不符。预算单位根据自行设置的预算绩效目标开展绩效自评价，76家单位149个项目设置了预算执行率达100%的指标，实际执行率为0但仍自评满分；2家单位7个项目设置了业务完成量，但实际工作未开展仍自评满分；1家单位1个项目未专款专用但仍自评满分。二是指标设置不合理，设置与项目无关的指标或指标体系不完整。涉及82家单位176个项目。

　　2．预算绩效评价结果的约束力不够，影响绩效评价的严肃性和有效性。一是部分绩效前评价结果未被有效使用。有41家单位77个项目的绩效前评价预算建议数合计39148.17万元，实际安排预算合计44235.28万元，实际执行了33342.07万元。二是评价建议未得到有效落实。个别单位对区财政反馈的“细化绩效指标”等项目绩效评价审核意见未予整改。

　　（三）基本公用经费定额管理有待完善

　　1．学校的基本公用经费核定方式不够合理。目前我区学校的基本公用经费是以学生数辅以定额标准的方式予以核定，实际安排时未实行全区统筹安排以充分考虑学校的固定成本开支，导致部分学校的公用经费与实际需求不相符。如新开未满额的6家学校和浦南地区学生人数较少的2家学校当年合计追加421.74万元才保障了学校的正常运转，而生源较多的学校如洞泾学校当年度公用经费预算执行率仅为61.62%。

　　2．行政事业类单位基本公用经费偏高，核定分类标准精细度不足。审计抽查51家区级行政事业类预算单位发现2017—2019年度基本公用经费执行率普遍较低，平均仅为66.01%，表明基本公用经费偏高，进一步对执行率较高的单位使用情况分析后发现，存在基本公用经费列支范围扩大的情形。因此核定标准需要进一步精准测算和明确界定内容，应充分考虑包含对外开放场所单位的日常支出、一次性大额支出等影响因素。（详见附表6）

　　（四）拨付街镇专项资金宕账现象普遍，相关工作衔接有待加强

　　审计重点对2019年度区财政转移支付10.68亿元和区级预算单位拨付2703.67万元至16个街镇的专项资金进行了抽查，发现由于工作衔接不到位，导致大量资金宕存（详见附表7）。主要表现在：

　　1．专项资金拨付时间不合理，造成资金无法使用。一是拨付时间严重滞后，工作开展费用已由街镇财力安排，导致拨付的资金无法使用。涉及8个专项资金合计682.98万元。二是专项资金临近年底拨付，导致当年度来不及开展相关业务工作。涉及3个专项资金合计1.50万元。

　　2．预算审批及资金拨付未考虑实际情况。一是不掌握下拨资金结余状况，资金预算安排未考虑上年结余仍全额匡算。二是部分项目资金下拨时未同步下发资金使用管理文件，导致街镇不明确使用范围及标准而无法使用。三是下拨资金未考虑实际需求，项目资金已不具备使用条件、项目已取消或超进度拨付造成闲置。如水利工程专项资金宕存街镇5.58亿元。

　　（五）条线拨款资金未纳入预算管理

　　市级条线拨入我区预算单位的经费，通过往来科目核算收支结余，长期游离于财政预算管理之外。如区市场监管局2019年度收到市市场监管局拨入的消费维权联络点项目经费61.82万元，支出78.18万元，历年累计结余102.25万元；区旅游公共服务中心2019年度收到市文旅局拨入的专项运行维护配套资金60.20万元，支出27.16万元，历年累计结余199.44万元。

　　（六）资产管理和制度执行还需强化

　　1．资产管理基础工作薄弱。主要表现为：未开展资产清查或定期盘点；部分固定资产和无形资产未作资产管理；盘亏或盘盈资产未及时处理；资产处置后未及时销账；未建立存货采购、领用和发放台账等。（详见附表8）

　　2．存货管理系统未得到有效使用。400家预算单位中仅有39家使用财政存货管理系统，已使用该系统的部分单位也存在未将全部存货纳入管理的情况。

　　3．对委托净达公司开展的资产处置工作的约束不够。一是处置收入未及时足额上缴。净达公司2019年度处置收入共计62.84万元未上缴区财政，其中27.30万元尚未向第三方处置单位收取。二是处置费用预算超实际需求。净达公司按照上年上缴收益向区财政申请处置费用60.12万元，但截至目前实际支出仅17.01万元。三是处置供应商的选择和处置定价比较随意，处置资产残值认定缺乏合理性，定价依据不充分。

　　（七）部分单位的内控薄弱

　　1．开放大学下属培训机构培训业务管理混乱，收费管理存在漏洞。一是培训班底数不清，账面培训费收入与实际培训人数不符。二是先培训后收费的学费收取方式存在风险。三是学费收取内控缺失，存在不相容岗位未分离、学费上交各环节无监督措施等问题。审计发现，有138人所交学费合计33.12万元未入账，资金去向不明。

　　2．城市科技学校耗材管理混乱。未建立耗材管理制度，采购及库存管理混乱。审计发现多笔采购存在关联单位参与投标的情况，涉及合同金额105.60万元；数控实训中心2018年请购的钢料截至2019年11月仍有540件未配送；钢料少入库登记238件，不知去向。

　　三、政策落实及专项工作管理审计情况

　　对全区部分制度建设和执行、城市维护管理、产业政策、重点工作落实情况等方面予以了重点审计，发现的主要问题是：

　　（一）部分制度建设和执行还有待完善

　　1．临时租车管理不规范。审计抽查发现存在用车记录台账不全，用车记录缺少事由、时长、人数等关键因素；未向管理部门备案；未从严控制存在损失浪费；变相租车用于一般公务活动等问题。

　　2．租赁办公设备管理存在盲区。2019年度部分区级预算单位长期租赁计算机、打印机、饮水机等通用办公设备合计支出66.96万元，审计抽查发现存在以租赁形式实现超标准配置资产、租赁资产支出不经济、资产使用效率不高等现象，涉及3家单位4个租赁事项。（详见附表9）

　　3．动拆迁制度有待健全，工作实施有待规范。一是动拆迁工作缺乏区级统筹机制，各街镇（园区）自定的方案和标准差异较大，且未严格执行自定方案。二是未建立有效的动迁工作内控机制，相关环节缺乏必要的牵制和监督，多计、错计、虚假补偿时有发生。三是对动迁收回资产管理不到位，造成后续损失。四是动拆迁补偿资料不实或缺失情况普遍，动拆迁补偿依据不足，存在较大资金损失和廉政风险。

　　（二）城市维护管理工作有待进一步提升

　　1．民防工程设施管理薄弱，维护保养不到位。一是存在管理漏洞。区民防办将民防工程消防安全的日常维护保养、设施检测、检测整改等三个不相容业务分别委托第三方实施，但提供服务的公司为同一家公司及其关联公司，违反了不相容业务相分离原则，存在舞弊风险。二是监管和考核不到位，存在维保资料失真、服务未达合同约定等问题。

　　2．道路维修及养护内控制度不够健全，管理不够规范。一是项目预算安排不合理，年度预算执行率偏低。抽查发现，2017—2019年度公路大中修项目预算执行率分别为73.75%、63.56%和76.86%，市政专项工程预算执行率分别为24.22%、26.91%和68.62%。二是内部管理制度不够健全，部分制度未能有效执行。抽查发现，养护考核标准已改变但制度未及时更新；将道路日常养护和巡查委托第三方公司实施，但对日常巡查未建立考核制度也未予考核，对日常养护的考核流于形式。三是项目建设管理不规范，新建完工项目维护缺失，履职尽责不到位。调查发现，对市政道路及设施的投诉案件处理不及时，2016—2018年度超期结案率平均为74.42%，且资料反映，少数投诉案件虽已结案但涉及事项仍被再次投诉；37个已完工使用道路项目未移交导致养护主体缺失。

　　（三）部分专项工作精细化程度有待提高

　　1．区妇联“两病筛查”项目管理粗放，与预期目标出入较大。一是政策受益对象底数不清。二是部分享受对象无明确认定标准和相关书面认定资料。三是对调摸登记后放弃普查的人员未掌握，未作原因分析，也未采取有效的补救措施。

　　2．团区委就业创业项目部分工作未落实到位。一是社会招募青年人才活动宣传方式单一。二是遴选机制执行不够到位，初选程序不完善，部分活动路演实践环节未实施。三是未建立人才后续发展和创业情况等持续跟踪机制，对青年人才的培育效果无法评估。

　　（四）部分产业政策有待进一步完善

　　1．人才政策需要进一步细化和优化。一是重点扶持企业认定及优秀人才积分认定仍有优化空间，如区级技术中心未纳入重点扶持企业认定范围、首席技师未纳入人才积分认定范围。二是政策待遇的完善性、合理性及吸引力有待提升，如待遇设计存在盲区、租房补贴存在地域限制条款、医疗服务和子女就学待遇落实困难、申请便捷度不够等。三是培育措施的针对性不强，不符合积分认定人才对高端培训的需求。

　　2．企业技术改造政策体系有待进一步健全，政策引导效果有待提升。一是政策定位不明确，引导作用不强，且与其他政策存在交叉。二是指标口径不明确，对项目进度、固定资产投资额等缺乏具体标准。三是立项、验收、后续评估等环节的相关工作要求落实不到位。

　　3．绿色农业认证奖补政策未按规定执行，绿色农业相关政策有待统筹完善。一是扩大补贴范围，将针对绿色认证农户的水稻绿色农药补贴扩大至全区所有水稻种植户，增加补贴资金111.20万元。二是蔬菜绿色农药补贴与绿叶菜夏淡补贴政策执行界限不清晰，需对政策做进一步整合和优化。

　　四、政府投资建设项目审计情况

　　2019年度审计抽查了广富林郊野公园、松南郊野公园等5个政府投资建设项目，对代建管理、投资决策、项目建成后的管理维护及竣工财务决算推进情况进行了重点审计，发现的主要问题是（详见附表10）：

　　（一）区级层面缺乏代建管理相关制度，不利于建设项目的有序推进

　　当前我区未建立政府投资项目代建相关制度，抽查发现，自2016年至今我区有10家国有企业参与代建118个项目，由于承担非主业领域工作，各类资源要素未能有效整合和集聚，造成代建工作成效不明显，存在代建项目合同版本多样、代建计费标准和奖惩标准设置不一、对代建单位和建设单位的职责不够明确等情况，出现问题责任界定和处罚难以落实到位。

　　（二）项目前期论证不充分，造成财政资金损失浪费

　　如叶榭镇张泽学校小学部改为叶榭镇中心幼儿园的维修项目开工两个月后停工，已发生费用349.96万元，现由叶榭镇政府使用；广富林郊野公园项目已订制的小木屋因无法进入现场安装而取消损失12.69万元、1113米铁丝网围墙建成不久即拆除涉及金额32.26万元。

　　（三）项目建成后的运营管理和日常维护薄弱

　　一是郊野公园建成后管养不到位。开园时间均不长的广富林郊野公园和松南郊野公园均已出现部分设施和景观已经损坏或树木死亡等情况；广富林郊野公园为后期维修准备的188片地砖去向不明，涉及费用8.46万元。二是公园经营管理咨询服务效果不佳。如广富林郊野公园以150万元/年的费用向第三方购买运营管理咨询服务，但日均人流量较去年显著下降也未见提出有效措施。三是部分资产闲置。广富林郊野公园动迁安置地块已建成的3512.98㎡配套商铺长期处于空置状态。

　　（四）已完工项目未在规定时期内完成竣工财务决算工作，且决算工作推进缓慢

　　根据规定，基本建设项目完工可投入使用后，应当在6个月内编报竣工财务决算。但审计抽查2018年前已投入使用的46个项目发现，截至2019年底没有项目是在规定时间内完成财务决算工作的，耗时6—24个月完成的仅有1个，24个月以上有37个，尚未完成决算的还有8个。

　　五、审计建议

　　针对审计发现的问题，为进一步提高财政性资金的综合管理水平，提出如下审计建议：

　　（一）加强财政预算管理，科学配置财政资源。科学调整公用经费定额标准，细化项目预算内容。严格项目预算编报与审批，压减无效低效开支。明确财政资金收缴细则，加强全口径预算管理。合理控制拨付进度，防止预算随意调剂，确保预算有效执行。

　　（二）夯实财政管理基础，切实提高风险防范能力。加强采购及服务质量控制，落实考核监督。细化资产管理制度，严格全过程监管。积极推动动拆迁工作等高风险领域的相关制度建设，注重对办公设备租赁等各类非常规支出的研究。切实督促各预算单位健全内控制度，完善风险控制体系。

　　（三）强化专项资金管理，有效推动政策落实落地。优化细化政策措施，促进惠民惠企政策“提质增效”。提升城市维护项目精细化管理程度，强化资金监管。切实推进政策和项目预算绩效管理，完善评价标准并加强结果运用。

　　（四）优化政府投资管理，促进提升政府投资效益。完善政府投资项目制度建设，明确建设项目各方职责。审慎投资前期决策，提升决策科学性。加强完工项目后续管理，及时完成项目决算工作，杜绝损失浪费，确保政府投资建设项目资金的安全有效。

　　主任、各位副主任，各位委员：

　　审计机关将继续深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，坚持以人民为中心的审计工作理念，把党对审计工作的统一领导落到实处，在区委的正确领导和区人大及其常委会的有效监督下，依法全面履行审计监督职责，促进各单位理好财、用好权、尽好责，充分发挥审计在高质量建设“科创、人文、生态”现代化新松江中的作用。

　　以上报告，请予审议。  

附表：

1．2019年度预算收支情况；2．应缴财政款未及时收缴问题清单；3．预算编制管理问题清单；4．厉行勤俭节约问题清单；5．采购管理问题清单；6．行政事业类单位基本公用经费问题清单；7．专项资金拨付问题清单；8．资产存货管理问题清单；9．制度建设和执行问题清单；10．政府投资建设项目管理问题清单。 

附表1： 

2019年度预算收支情况 

附表2： 

应缴财政款未及时收缴问题清单 

附表3： 

预算编制管理问题清单 

附表4： 

厉行勤俭节约问题清单 

附表5： 

采购管理问题清单 

  附表6： 

行政事业类单位基本公用经费问题清单 

附表7： 

专项资金拨付问题清单 

附表8： 

资产存货管理问题清单 

附表9： 

制度建设和执行问题清单 

附表10： 

政府投资建设项目管理问题清单