构建数据基础制度还需探索实践

党的十八大以来，党中央高度重视信息化、数字化发展，并取得显著成效。然而，由于数据产权、流通、交易、收益分配等一直没有明确的创新制度，数据要素并没有很好地发挥要素的作用，以至于我国数字经济、智慧城市、数字中国、智慧社会等虽然发展迅速，但质量并不高。立足新阶段新征程，要推进高质量发展，关键在于适配数字化发展的制度。而2022年12月，《中共中央 国务院关于构建数据基础制度更好发挥数据要素作用的意见》（以下称：“数据二十条”）的正式发布，至关重要，为全面建设社会主义现代化国家开了个好局。

那么，“数据二十条”到底讲了什么？对推进数字经济、新型智慧城市、中国式现代化等有什么促进作用？下一步应该如何落实?带着这些问题，《中国信息界》专访了国家信息中心信息化和产业发展部主任、数字经济论坛理事长单志广，希望他的见解为读者答疑解惑的同时，进一步促进“数据二十条”有效落地。

《中国信息界》:您认为，“数据二十条”的发布对我国推进数字经济、新型智慧城市、中国式现代化等有什么促进作用？

单志广：数据作为新型生产要素，是数字化、网络化、智能化的基础，已快速融入生产、分配、流通、消费和社会服务管理等各环节，深刻改变着生产方式、生活方式和社会治理方式。“数据二十条”旨在推动构建数据基础制度，激活数据要素潜能，是促进数字经济、新型智慧城市、数字政府等高质量发展的内在需求，对于增强经济发展新动能、构筑国家竞争新优势、推进中国式现代化具有重要的战略意义。

在数字经济的概念里，数字经济是以数字化的信息和知识作为关键生产要素，以现代信息网络为主要载体，以信息通信技术融合应用、全要素数字化转型为重要推动力的新经济形态。可见，对于数字经济而言，其关键生产要素是信息化的信息和知识，即数据要素实际上是指数字化的信息和知识，而不是一般意义上价值密度稀疏的大数据，因此，数字经济本质上是信息经济和知识经济。同时，数字经济是以信息网络特别是互联网为主要载体，因此，数字经济本质上也是网络经济、互联网经济、平台经济。数字经济的本质是用“0和1”构成的比特价值网络调用由原子构成的货物运输和交易创造的新型实体经济，是在比特的海洋中重构原子的运行轨迹，是用比特引导和驱动原子的过程。因此，构建数据基础制度，是为更好地驾驭比特价值网络提供秩序规则和运行手段，对释放数据价值，实现数据从资源到资产到资本的价值转化，具有至关重要的作用。

对于新型智慧城市和数字政府建设而言，其本质都是要以数据集中和共享为途径，推进技术融合、业务融合、数据融合，实现跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的协同管理和服务。智慧城市的本质就是数据驱动和优化的城市。新型智慧城市和数字政府的核心挑战在于：为解决经济社会难题亟需交换、融合、共享的各类数据信息，在社会中依据类别、行业、部门、地域被孤立和隔离；同一时空对象所属的各类信息之间天然的关联性和耦合性被割裂和遗忘；政府数据开放和政务信息共享程度受限，数据资源开发利用水平不高；信息服务的便捷化、高效化、产业化、智能化水平不高。因此，构建数据基础制度，将为数据便捷流通、充分共享、深度加工与高效利用提供坚实的制度保障，有利于促进数据融合、活化、共享和开放，促进新型智慧城市和数字政府高质量发展。

可见，数字经济、新型智慧城市、数字政府等建设本质上就是现代数字技术与经济、城市、政府固有秩序和利益的博弈，通过数据资源的畅通流动、开放共享，倒逼和推动经济、城市和政府的管理体制、治理结构、公共服务、产业布局更加合理优化、透明高效。从这个意义上也可以讲，数字经济、新型智慧城市、数字政府等建设本质上是数据驱动和优化的、改革创新的系统工程，是利用数字技术、数据资源对经济、城市、政府进行重塑、重构、重组和再造，从而实现数字化转型和智慧化升级。

《中国信息界》:近年来，我国虽然一直在推进数据确权、流通、交易，但进展与成效并不明显。如今，“数据二十条”提出数据产权“三权分置”，提出构建多层次数据交易市场体系等，对此，您怎么看？

单志广：“数据二十条”提出构建以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为主体内容的数据基础制度框架体系，我认为数据产权制度是数据基础制度的核心和关键，也是构建数据基础制度的焦点和难点。客观来讲，当前全球对数据产权还处在理论研究探索期和实践摸索期，包括美国、欧盟、中国在内的国际社会在理论研究上尚没有达成一致公认的意见，制度设计方面尚没有成熟的经验。在这种情况下，“数据二十条”中数据产权的相关内容就格外受到关注。

按照诺贝尔经济学奖获得者罗纳德·哈里·科斯的观点，由于交易成本的存在，清晰的确权安排是实现要素市场有效运行的前提条件。但数据资源作为新型生产要素，与自然人、平台企业、政府等密切相关，与生产者、消费者紧密连接，在各类应用系统中融通流动，本质上具有非竞争性、公共资源的特点，而劳动力、资本、土地等传统生产要素完全排他的确权思路难以适用于数据资源，现实中实现清晰的数据确权存在较大难度。具体而言，一是数据要素类型多、权力主张主体多、具有公共资源特点，导致数据产权难以完全按照同一规则进行排他性界定，比如个人、企业与政府均有主张平台数据权力的合理性，难以将其完整地界定给某个单一的主体，而只能进行产权束拆分，这将导致数据流转过程中遭遇诸多落地挑战；二是数据生产链条包括多个参与主体，数据确权需要兼顾保护个人隐私、打破平台企业数据垄断、维护国家数据安全等多元目标，而这些目标在很多情况下并不完全一致和兼容；三是数据应用场景实时多变，确权规则往往跟不上技术和商业模式的发展。此外，数据资源虽然在物理形态上具有非竞争性，但在商业利益的层面依然具有竞争性。现有知识产权保护框架难以完全覆盖数据确权问题。由此，数据与传统普通实物的所有性质不同，无法将所有权绝对化。数据要素的确权难度要高于传统生产要素，也意味着数字经济领域的产权纠纷将比传统经济领域更为复杂。

数据确权属于生产关系范畴，应遵循生产关系服务于生产力发展的大原则。可以将数据资源的人格权和财产权分开，以兼顾各方的产权共享需要。目前一些地方的数据条例中只明确了自然人对于个人数据的人格权，这也和欧美国家目前在探索数据确权立法时采用的方法相类似，尊重双边市场中数据的联合创造的特点，意味着自然人与平台企业在某种程度上可以共享与个人高度相关的平台数据。

鉴于数字产权制度在理论研究上仍不成熟，“数据二十条”没有对数据产权制度在所有权方面进行明晰，而是按照搁置“所有权争议”，推进流通和开发为先的思路，创新性地提出“建立数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等分置的产权运行机制”。因为数据资源的获取、处理及利用总是与对数据资源有需求的社会主体密切相关，人类认识和掌握数据资源也是一个社会过程。因此，当讨论数据资源归属时更多的是需要考虑数据资源的持有、使用和经营，而非所有。应该说，这种思路具有创新性和实用性。

但是，现行立法和相关司法解释并未就数据资源持有权给出明确解释，如何正确理解数据资源持有权的基本内涵，不仅涉及数据产权运行机制中权利分置的基本构建，而且会影响数据要素流通和交易制度的建设，乃至对数字经济的整体发展带来重大影响。根据法学专家的观点，从法律上解释，“持有”与“占有”不同，强调人对物的实际直接支配或控制，强调纯粹的空间关系。“持有”不存在法律上的继承或转移，而“占有”可以转移和继承。“持有权”更不同于“所有权”。所有权是一项独立的完全物权，而持有权则是事实性的、不依赖于所有权源的、对某种物（包括有形或无形）通过一定的方式或手段有意识地控制或支配。因此，下一步，相关权威机构需要正确界定数据资源持有者及权益归属，就数据资源持有权的具体权能做出统一规定，尤其应当明确数据资源持有权的积极权能和消极权能的具体内容，以便于数据资源持有者能够正确理解和行使这一权利。要依法确认数据资源持有者持有数据资源的范围，并依法保护数据资源持有者合法权益。同时，禁止或者限制数据持有者垄断数据资源，尽可能消除数据壁垒，通过数据流通最大化地释放数据价值。

我个人认为，由于数据资源持有权不存在法律上的继承或转移，随着数字经济理论和实践的不断深入，还是要对不同对象、不同场景中的数据所有权进行有效明晰，从而为要素市场有效运行提供更好的制度条件。

《中国信息界》:构建数据基础制度虽然是更好发挥数据要素作用的关键，但要落实确并非易事，您比较关注“数据二十条”哪些内容？下一步，您认为应如何推动“数据二十条”落地？

单志广：“数据二十条”是我国构建数据基础制度的框架性文件，基本确立了以数据产权、流通交易、收益分配、安全治理为四梁八柱的数据基础制度框架，但要指导操作实施仍有大量细节没有现成答案，“数据二十条”只是建立数据基础制度的重要一步，数据基础制度从订立框架到丰富完善仍然任重道远，还需不断落细落实。

我对“数据二十条”的全文进行了关键词索引，文中有22处“依法依规”的相关表述，有16处“合规”的相关表述，有9处“有序”的相关表述，这些都是相关操作实施的前提条件和依据要求，但是依从哪些“法”“规”“序”？是否已有合适的法规、秩序还是需要新立？这些都需要进一步明晰化，从而为具体操作实施提供明确的依据和遵循。

数据基础制度的建立和完善，还需要在制度建设、技术路径、发展模式等方面进一步落细落实。“数据二十条”中有19处“探索”的相关表述，显示这些方面成熟度尚不高，需要通过实践不断摸索，积累经验，逐步推进。另外，“数据二十条”中有30处“建立”的相关表述，有10处“构建”的相关表述，同时还有20处“制度”的相关表述、28处“机制”的相关表述、9处“模式”的相关表述、12处“标准”的相关表述、9处“规则”的相关表述、20处“体系”的相关表述，这显示了全面系统构建数据基础制度面临大量艰巨的任务，需要在制度、机制、模式、标准、规则、体系方面开展大量细化实化的工作，需要以“数据二十条”确立的框架和方向为指引，不断大胆探索、实践创新，持续丰富和完善具有中国特色的数据基础制度体系。

此外，“数据二十条”中提出要“推进跨境数字贸易基础设施建设”“促进不同场景下数据要素安全可信流通”“突破数据可信流通” “原始数据不出域、数据可用不可见”，这些目标的实现需要在区块链技术和区块链服务网络基础设施、隐私计算技术等方向形成专业的数字技术和解决方案供给能力。

（来源：中国信息界）