土地整治占用乡村振兴大量资金，容易引发矛盾纠纷，地方政府又爱又恨

土地整治和乡村振兴

夏柱智 | 武汉大学社会学院

从全国范围的调查来看，乡村振兴的最大一部分资金用在了土地整治上，争取土地整治项目成为地方政府的重要工作。然而，土地整治触动了农村土地利益，往往引起诸多矛盾纠纷，使得地方政府对土地整治又爱又恨。中国是只有18亿亩耕地的、人地关系高度紧张的国家，发挥土地整治项目的效应，有力提升农田标准，是国家的战略性议题。解剖皖中一个农业村庄的成功经验可以发现，问题并不是无解的，经验是在克服困难的实践中探索出来的。关键在于发挥村社集体的主动性和创造性，把农民群众充分地动员起来，创新土地配置机制，形成承包权和经营权分置的新格局。

一

沈弄村位于安徽省芜湖市繁昌区东郊，峨山镇的最北端，人口约4500人，1150户，村民小组24个，耕地面积6200亩。村书记坦言："仅依靠这些土地，村民的温饱问题都没法完全解决。随着村庄人口的增长，人地矛盾更加明显。"随着改革开放的步伐，村民"八仙过海，各显神通"，各方面的积极性被极大地调动。

依靠县郊的地理优势，沈弄村非农就业比其他中西部地区早10年左右。非农就业主要分为三类：一是小商小贩，该村有贩卖茶叶的传统；二是进城从事建筑业，做木工，这是传统手艺；三是到县城服装厂等小企业务工。2000年以后，村庄劳动力非农就业比例持续增加，农户离开土地的趋势明显，同时由于土地细碎化和分散化，以及农业基础设施的限制，留守农户耕种面积普遍在3~10亩，少数能达到20亩。这两方面因素相互作用，造成了严重的土地抛荒困境。"没有充足的劳动力种田，是我们当时最头疼的事情。"村干部回首过去时无奈地说道。

在这种背景下，村集体认为只有集体主动推动土地流转，才能解决土地抛荒的问题。税费改革、新农村建设之后的土地整治为此提供了契机。2007年开始，作为试点村的沈弄村先后获得三个土地整治项目，村庄耕地基本完成整治 ，应该是全国较早的整村实现土地整治的村庄了。从现场看，项目区已具有"田成方，林成网，路相连，旱能灌，涝能排"的现代农田格局。

土地整治后最大的困境是原来承包地块的位置变动了。"没有明确的地界，有的村民就会担忧会不会失去土地。"在沈弄村这样的平原地区，土地整治项目不可避免地会打破田埂，如何分田或者说如何重新配置土地权利，成了棘手的事。村书记说："标准田块面积基本上是确定的，没有办法按照原来的方式把土地面积分割到户，否则土地整治就没有意义了。"

地方政府和村集体协商，确定了"虚拟地块"的确权方案：政府给土地整治区农户发放"耕地权益证书"，在后续国家统一确权时，写入确权证书，载明受益面积，而不再有明确的四至边界。这相当于把承包权"股份化"，打破了传统的固定在特定位置的承包经营权，从制度上把承包权和经营权分置了，这是非常具有前瞻性的。

与之相关的问题是，土地整治后的土地面积减少怎么办？比如修建机耕道和水沟等基础设施的占地超过复垦田埂、填埋坑塘新增的面积，土地总面积确有减少。"当时我们也没有预料会出现这个问题。"村书记说道。考虑到历史形成的土地所有权单位，村集体决定把土地按照同增同减确权到村民小组；在村民小组内，同样按照同增同减分配给农户；最后采用"耕地权益证书"的方式，确定承包权面积。

一开始，村民的意见有很明显的分化，赞成、中立和反对的人数大体相当。深谙群众工作的村两委以村民小组为单位，下组分别召开村民组长、党员和群众代表会议。"这样就可以抓住重要的人物，统一他们的思想。"村书记说道。

接着按照村民同意、中立和反对的顺序分别开会，最终原先中立的村民中赞成的达到了90%，原先反对的村民赞成的也有30%。"这样就可以不断地孤立少数。"对于"顽固的少数"，村干部、村庄能人会继续做思想工作。最后在村民组大会中，以少数服从多数的原则，顺利通过新方案。

还有一个焦点问题是，预期的征地利益如何分配？沈弄村处于县郊，在城市继续扩张的背景下，土地可能会被征用。村干部很明白，"一旦征地，就很可能出现为了争取利益而导致的矛盾"。分配的办法是：除去一定比例的村集体留用部分，征地收益按照村民小组内农户承包面积平均分配，征地收益分配后，耕地受益面积也相应调整。"由于事实还没发生，谁家原来的土地可能被征收也是未知的。"最终绝大多数农民同意了征地收益平均分配的方案。

这样即使有征地补偿，少数农户说"这块田是我的"，也是没有意义的。村书记解释道，因为一方面，已经有村规民约规定如何分配征地收益，反对的农户会受到约束，另一方面，农户获得的虚拟化、股份化的"承包权"，村民没有权利处置。

三

解决了承包权这个最根本的农户利益问题，经营权配置问题就自然得到了解决。

按照群众的意见，土地整治后的土地经营权配置，"保证本村民组优先经营土地的权利，可以选择最好的田块"，这就充分保障了本村务农户的利益。村集体为务农户划出了最好的地块让其经营，他们也就没有反对意见。但是，为了不破坏土地整治形成的"大田"，村集体创新地采用土地经营权流转的方式调节农户土地收益："如果农户经营面积超出承包权面积，则出租金，反之则获得租金；如果农户不经营土地，那么就委托村社集体流转，获得土地租金。"

这需要村集体组织土地流转，形成村社中介型的土地流转模式，其特征是采用村民自治的办法，充分尊重农户土地流转意愿。村集体围绕土地整治后的土地流转陆续召开四轮座谈会，主要参加者是村民组长、党员、村民代表、老干部和乡贤等村庄精英。经过多次的开会动员宣传，第一次土地整治后，最终85％的农户同意流转出土地，15％的农户反对。

如何确定土地租金是转出转入村民最关心的事情，这涉及分配有限的农业剩余的问题。村两委以及村民组长组织农户反复商讨，要确定一个合适的利益平衡点。"有农户提出每亩500斤水稻，有农户提出每亩600斤水稻，有的甚至提出直接给现金。"实际上，对于村干部和村民而言，土地的投入与收益是透明的。通过综合考虑土地流入者和土地流出者的收益预期，根据计算正常情况下土地的平均收益，村民同意将每亩土地的租金确定为一年400斤水稻，再根据上一年10月31日的稻价折算成现金支付（减少物价变动的影响），每年元月由集体兑付给村民。

最后是谁来流转土地从事经营的问题。第一批土地整治项目的实施遇到了两个客观上的问题：一是原有的耕作层被剥离，而地表熟土却被埋到地下；二是仍然存在地块高低不平问题，需要经营者自行推平。这导致了"农户不要土地，土地又无人承包"的情况。如何找到第一批土地规模经营者成为一个棘手问题。村书记说道："没人种田，给我们带来极大的负担，当时分管农业的副县长也很头疼。"村集体只能说服村镇附近的企业主流转土地。一开始，土地整治项目后的两个大户来源于大米加工厂和农资店老板，他们有能力大规模流入土地。然而问题是，他们不会种田，不愿意承包。最终政府不得不给予支持，主要是提供土地流转的补贴，每亩80元。

后续土地整治项目实施后，本村农户积极流入土地，形成了适度规模经营的家庭农场主导的现代农业经营格局，原因包括惠农政策持续加强、农业机械化和粮食价格提升。如粮食价格从2007年左右的每斤0.7元上涨到2015年的1.5元以上，租种每亩土地能获得600元的纯收入，经营100亩土地，只需要夫妻两人劳动3个月，就能获得6万元，这对普通农户有吸引力。

相对于大户，这些家庭农场的经营稳定性更强。他们采用家庭经营的方式耕作，一般不雇工，管理起来得心应手，在保障土地租金及粮食生产能力层面都是被认可的。