【招银研究｜区域深度】新型城镇化系列之区域一体化篇——区域一体化的主线思路、建设进展及未来机遇

随着我国城市空间格局持续完善，加快推进区域一体化成为新型城镇化战略走深走实的重要内容。本篇是新型城镇化系列研究的第四篇报告，总结梳理了城镇化战略下区域一体化的主线思路，在此基础上，从都市圈视角观察当前一体化进展及趋势，并结合关键推动路径提出我行未来机遇。

■ 区域一体化进入新阶段：当前，我国大中小城市协同发展已取得一定成效，但距离一体化深度融合仍有差距。在新型城镇化战略下，城市规模体系与区域内部功能分工持续完善，区域一体化发展将进入“深水区”，迈向加快发展新阶段。在空间尺度上精准聚焦，以现代化都市圈建设为关键突破口，围绕两大方向重点发力，即大型城市转型和中小城市提速，推进都市圈同城化发展；在实施内容上全面拓展，统筹推进基础设施、产业发展、生态环保、市场要素和公共服务等五个维度共建共治，通过“硬联通”“软联通”双轮驱动，促进区域一体化全方位融合。

■ 主要都市圈一体化进展与趋势：不同都市圈一体化进展不一，但普遍在基础设施和产业协同方面布局力度大，生态环保合作也推进有序，相比之下，市场要素和公共服务的一体化进程偏慢。分维度看：基础设施一体化起步较早，交通互联和民生保障系统建设逐步完善，但仍有较大提升空间，未来新基建是布局重点；产业发展呈现以中心城市为核心的圈层化扩散态势，重点都市圈产业梯度转移趋势明显、现代产业集群共建势头强劲，前瞻地看，产业创新协同将带来新动力；生态环保治理水平持续提升，但与绿色发展要求相比仍有差距，未来关键在于区域联防联治；市场要素一体化仍处于探索阶段，未来头部都市圈将在服务全国统一大市场中加大先行先试力度；公共服务供给能力不断增强、均等化水平有所提升，但结构化错配问题仍然存在，部分都市圈亟需补齐教育、医疗、养老等服务短板。

■ 关键推动路径及我行机遇：未来五年，区域一体化建设有望取得突破性进展，为我行区域深耕带来新机遇。各大都市圈将以“重大项目、重大机制、重大平台”为抓手，推进一体化纵深发展。（本部分有删减，各行部请登录“招银智库”查看报告原文）

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正文

区域一体化是城市空间结构优化的趋势所在，也是新时期我国区域经济发展的动力源。随着我国城市空间格局持续完善，加快推进区域一体化成为新型城镇化战略深入实施的重要内容。本篇作为新型城镇化系列研究报告的第四篇，总结梳理了城镇化战略下区域一体化的主线思路，在此基础上，从都市圈视角观察当前一体化进展及趋势，并结合关键推动路径提出我行未来机遇。

区域一体化进入新阶段

伴随城镇化进程的推进，我国初步形成了“中小城市-中心城市-都市圈-城市群”的空间组合形态，大中小城市协同发展已取得一定成效。但是，距离一体化深度融合仍有差距。城市发展的两极化现象依然突出，面临大城市急剧扩张、中小城市发展动能不足的双重挑战。其背后本质在于人口流动与城市资源配置之间的不匹配。基于上述问题，我国在新型城镇化战略实施过程中，不断探索深化区域协同的新理念与新实践。结合当前战略方向与发展实际，我们认为，区域一体化已进入“深水区”，迈向加快发展新阶段。主线思路上，有两大特点，一是空间尺度的精准聚焦，二是实施内容的全面拓展。具体如下。

（一）空间尺度上，以现代化都市圈建设为关键突破口

当前，现代化都市圈建设是我国深入实施新型城镇化战略、加快推进区域一体化的关键突破口。

首先，从城市发展规律来看，都市圈是城市化发展到高级阶段的必然产物，其形成正是城市功能协同、空间结构优化的结果。纵观全球城市化进程，城市网络关系普遍遵循“分散—集聚—再扩散”的演化规律，最终形成分工协同、均衡发展的都市圈城市网络结构。在此过程中，城市治理从原来的“个体视角”转向“城市共同体”，打破传统行政区划限制，推动资源要素在更大的空间范围内优化整合，从而促进区域整体的高质量发展。

图1：城市发展遵循“分散—集聚—再扩散”空间演化规律资料来源：招商银行研究院

其次，从政策发力方向来看，我国一体化的政策着眼点也从大跨度的城市群转向了较小尺度的都市圈。不同空间尺度一体化的要求和内涵有所差异。我国过往政策更侧重于在四大区域板块和城市群尺度布局，但是，短期内，在动辄10万~20万平方公里的范围内实现一体化存在难度。因此，自从2019年国家发展改革委首次提出“都市圈”概念以来，我国便开始大力推进都市圈建设，将其作为率先推进一体化的重点对象。2024年7月国务院印发的《深入实施以人为本的新型城镇化战略五年行动计划》（以下简称《行动计划》）中，提出实施现代化都市圈培育行动。目前，我国19个城市群中分布着36个主要都市圈，大多数面积在2万~3万平方公里。未来五年，将培育出一批同城化程度高、辐射带动能力强的现代化都市圈。

表1：我国主要城市群和都市圈资料来源：公开资料，招商银行研究院

再次，以都市圈为核心推动一体化也契合当前我国城镇化发展实际。一是都市圈整体发展水平较高，具备一体化的基础条件。2023年，全国36个主要都市圈人均约10.7万元，显著高于全国8.9万元的平均水平。二是都市圈常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率之间的剪刀差达到18.7%，高于全国平均水平0.8个百分点，通过同城化推动农村人口市民化的潜力巨大。三是现代化都市圈建设更加关注“人”的需求，能有效缓解当前城镇化面临的资源紧张、公共服务不足等问题，同时也利于优化城市布局形态、增强发展动能。

表2：我国主要都市圈与全国主要发展指标平均水平对比资料来源：企业预警通，Wind，《中国城市统计年鉴2023》，招商银行研究院

综合来看，未来五年，都市圈一体化将围绕两大方向发力，即大型城市转型和中小城市提速，推进同城化发展。一方面，提升超大特大城市的承载力依然是城镇化布局的重中之重。党的二十大报告中强调，“加快转变超大特大城市发展方式”，以新发展理念破解“大城市病”。根据2022年城市建设年鉴数据，我国已有10个超大城市和9个特大城市，这些城市将在城镇化全局中充分发挥动力源作用。另一方面，补齐中小城市短板弱项，也是新型城镇化的关键任务。将持续推动大型城市的基础设施、公共服务和产业资源向周边延伸扩散，带动中小城市加快发展，缩小都市圈内部差距。

图2：我国超大特大城市城区人口及人均GDP情况

资料来源：住建部，招商银行研究院

注：城区常住人口1000万以上的城市为超大城市， 500万以上1000万以下的为特大城市。

（二）实施内容上，统筹推动五个维度共建共治

总结各大都市圈建设要点来看，新阶段区域一体化的深度广度不断拓展。从过去单一领域的项目式、“点状”合作向多元化协同、全方位融合转变。在具体实施上，包括五个维度的主要内容，即基础设施、产业发展、生态环保、市场要素和公共服务。五个维度相辅相成、相互促进，形成“硬联通”“软联通”双轮驱动。

图3：区域一体化的五个维度

资料来源：招商银行研究院

需要注意的是，一体化不是一味地追求同等化，而是强调城市之间功能错位与协同发力。因此，每个维度一体化的要点各不相同。具体而言：基础设施一体化强调“互联互通”。交通、能源与水利、通信等设施互联是区域合作的先导性支撑条件，其中，交通互联是都市圈一小时通勤圈的基本前提。产业一体化强调“分工协同”。依托各城市的资源优势和产业基础，加强产业分工合作，促进产业链、价值链和创新链的融合，提高产业集群发展水平。生态环保一体化强调“联防共治”。生态环保是新型城镇化“绿色”“韧性”的重要体现。既注重提升城市自身治理能力，同时也要加强跨行政区联防联控。市场要素一体化强调“统一开放”。建设统一开放市场是区域“软联通”的核心内容，包括人才、资金、技术以及数据等要素自由流动，以及产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等制度规则的统一与标准互认。公共服务一体化强调“均等共享”。推动教育、医疗、养老等基本公共服务、社会保障、社会治理一体化发展，加强资源共享，提升公共服务供给水平。

主要都市圈一体化建设进展与趋势

本部分以全国36个都市圈为主要对象，从基础设施、产业发展、生态环保、市场要素和公共服务五个维度，观察一体化进展及趋势。横向对比，各个都市圈发展成熟度不同，一体化进展不一。总体上，各地普遍在基础设施联通和产业协同方面积极性高、布局力度大；生态环保合作有序推进；但受制度阻碍、利益冲突等因素影响，市场要素和公共服务的一体化进程偏慢，二者也是将来一体化深化推进的关键领域。具体如下。

（一）基础设施：交通互联先行，新基建将是布局重点

基础设施互联是各大都市圈推进一体化的首要任务。近年来，交通、能源、水利和通信等重点领域基础设施持续完善，可靠性、保障水平显著提升。传统基础设施建设和新基建项目齐头并进。

分领域来看，交通互联建设先行，通达性不断提升。近年来，全国路网密度明显增加。2023年全国城市人均道路面积达到路网密度达到19.7平方米，建成区平均道路网密度约7.72公里/平方公里。与此同时，各大都市圈积极推进立体化综合交通网络建设，加速跨市联通。特别是，超大城市轨道交通高速发展。根据研报数据，2023年末，深圳（0.29公里/平方公里）、上海（0.13公里/平方公里）的轨道交通运营密度已接近伦敦（0.30公里/平方公里）、东京（0.16公里/平方公里）等主要国际城市水平。此外，上海-苏州已实现地铁对接无缝换乘，深圳4条地铁拟延伸直达东莞。但未来仍有提升空间。比如，东莞、合肥、郑州、西安等城市路网密度低于全国平均，交通压力较大；上海、沈阳、深圳等都市圈内部，城市之间道路密度差距显著，跨市交通仍存在断点卡点问题。

同时，供水、能源等民生保障类设施建设总体优于全国。截至2023年，全国城市的供水普及率、燃气普及率分别为99.4%、98.3%。都市圈走在前列，约七成城市的供水和燃气普及率高于全国平均水平。其中，长三角地区表现突出，杭州、苏锡常等都市圈供水、燃气普及率均实现100%。相比之下，少数中西部都市圈（如贵阳、太原）仍存在设施短板。

图4：全国城市基础设施建设水平资料来源：住建部，招商银行研究院

图5：2023年主要都市圈供水、燃气普及率资料来源：住建部，招商银行研究院

图6：2023年全国主要都市圈道路路网密度情况资料来源：住建部，招商银行研究院

前瞻地看，以超大特大城市为引领的新基建将是布局关键。在国家政策支撑下，都市圈城市新基建步伐加快，5G基站建设、新能源汽车充电桩、信息网络建设等领域多点开花。根据工信部2024年最新数据，杭州、北京、青岛等地平均每万人拥有5G基站数领跑全国。住建部发布的充电桩监测报告显示，2023年超大城市的公用桩平均密度高达66.8台/平方公里，远高于36个主要监测城市的平均密度（34.3台/平方公里），广州、深圳、上海等都市圈城际高速充电桩部署较快。未来，以韧性城市建设为指引，各大都市圈将进一步推动传统与新型基础设施加速融合。

图7：超大特大城市新基础设施建设情况

资料来源：住建部&中规院，工信部，招商银行研究院；5G基站数为各地2024年最新公布数据。

（二）产业发展：呈现圈层化扩散，创新协同带来新动力

在一体化趋势下，都市圈产业发展呈现中心-外围的圈层化扩散。与全国平均水平相比，都市圈中心城市具有产业基础扎实、转型升级步伐快的优势。近年来，中心城市的外溢辐射作用日益增强，产业分工协同格局日益完善。

图8：都市圈与全国主要发展指标平均水平对比

资料来源：住建部，招商银行研究院

图9：2023年上海都市圈九城三次产业结构资料来源：住建部，招商银行研究院

一方面，都市圈内部产业梯度转移趋势明显。受土地和劳动力成本上升影响，中心城市的低附加值产业逐步向周边城市转移。例如，在深圳都市圈，东莞、惠州利用成本低、位置近等优势，承接深圳电子信息制造环节落地，形成了深圳研发+莞惠终端生产的空间格局。与此同时，各地政府也发挥着积极的作用，利用产业合作平台，推动产业转移。如，成都都市圈正加快共建金什合作产业园、天府新区—仁寿园区、武侯—绵竹园区、成华—乐至园区等6对合作园区。在产业转移作用下，都市圈城市产业结构普遍呈现三二一逆序分工特点。以发展成熟度较高的上海都市圈为例，2023年，中心城市上海的服务业占比已达到75%，周边城市则以工业为主，形成互补协同。

另一方面，现代产业集群共建势头强劲。都市圈是我国先进制造业产业集群建设的主要载体。工信部批复的两批共80个国家级先进制造业产业集群中，大部分都分布在都市圈城市，其中，有六成以上位于长三角、粤港澳大湾区、京津冀、成渝、长江中游五大城市群的都市圈中。近年来，各都市圈大力推动产业一体化，以区域特色为基础，合力打造高能级产业集群。例如，杭州都市圈利用数字经济优势，六市携手推动数字经济产业集群建设，集聚了浙江76%以上的数字经济规模总量和中国70%以上的云计算能力。

表3：五大城市群主要都市圈国家级先进制造业产业集群分布情况资料来源：工信部，招商银行研究院

从趋势来看，产业创新协同将为都市圈产业发展带来新动力。这几年，在我国现代化产业体系建设与新质生产力发展驱动下，都市圈开始加速探索产学研与科创平台合作，推动创新要素流动。例如，上海（松江区）作为长三角G60科创走廊的策源地，以科创飞地形式，与嘉兴、湖州等多个都市圈城市建立了在沪产业协同创新中心。未来，科创资源集中、研发实力较强的东部和少数中部都市圈具备更大发展潜力。

（三）生态环保：治理水平有所提升，联防联治加速推进

都市圈积极践行绿色发展理念，生态环保治理取得了显著成绩。从主要指标来看，2014-2023年期间，都市圈环境污染治理的专业化、集中化、区域化治理水平提升明显。截至2023年，主要都市圈的生活垃圾处理率已实现100%，污水处理率也达到98.84%，总体表现优于全国平均。城市绿化宜居环境不断优化。2023年全国主要都市圈建成区绿化覆盖率达到了43.73%，较2014年提升了3.6个百分点，人均公园绿地面积也持续增加。

表4：2014-2023年全国主要都市圈主要生态环保指标变化情况资料来源：住建部，招商银行研究院

但是，与绿色低碳发展要求相比，我国城市生态环境治理水平仍有差距。其中，大气污染依然是众多都市圈城市发展面临的挑战。根据城市统计年鉴数据，2022年，304个监测城市中，有128个（超过四成）PM2.5平均浓度在30μg/m³以上，远超世卫组织指导值（10μg/m³），这当中有85个城市都位于主要都市圈。具体来看，产业结构偏重的北方都市圈空气污染问题更为严重，西安、郑州、石家庄等都市圈均值超过了40μg/m³。此外，北京、太原等都市圈内部差异显著，重点城市空气质量改善任务依然艰巨。

图10：2022年全国主要都市圈PM2.5

资料来源：住建部，招商银行研究院；

注：乌鲁木齐都市圈部分城市数据缺失

区域联防联治是加速推进生态环保一体化的主攻方向。为破解跨行政区域治理的瓶颈问题，长三角、京津冀等重点地区正着力推动环境标准、环境监测和监管执法“三统一”，进一步加强相邻区域的大气环境综合治理以及重点流域跨市共治协作。其中，京津冀是我国生态协同治理机制起步较早的地区之一，早在2014年就统一了污染物排放标准和限排政策。在先行区域的示范效应下，越来越多的都市圈开始发布生态共治专项行动方案，推动重大生态环境问题的协同治理。

表5：近期我国主要都市圈生态环保一体化政策出台情况

资料来源：公开资料，招商银行研究院

（四）市场要素：处于起步探索阶段，统一开放市场建设是关键

近年来，都市圈内部资本、技术要素流通加快。市场要素的流通与配置优化是都市圈一体化深化发展的重要抓手。各地政策重点主要落在资本、劳动力、技术等要素上，如推进财政资金跨区域流动、鼓励跨区域金融产品创新、深化人才互认互通政策体系、加强创新资源共享等。从发展成效来看，2018-2022年期间，有20个都市圈内部的贷款差距有所收窄，17个都市圈的专利数量差距进一步缩小。同时，个别都市圈的城市工资差距也有所收敛。以城镇非私营单位职工平均工资为例，2018-2022年间，杭州、宁波两大都市圈内部的工资差距均在减少（平稳），在“共富都市圈”建设推动下，人才流动提速。

图11：2022年全国主要都市圈贷款余额分布区间

资料来源：中国城市统计年鉴，招商银行研究院；

注：乌鲁木齐都市圈部分城市数据缺失

但整体而言，都市圈市场要素一体化还处在起步阶段。一方面，要素流动的壁垒约束仍然突出。比如，土地、数据要素面临更为复杂的制度设计，市场化进程相对缓慢；跨行政区合作的成本分担、利益共享、考核激励机制尚不完善；仍存在贸易壁垒、市场分割、“内卷式”竞争等现实因素制约。另一方面，按照都市圈演进规律，要素一般也呈现“分散—集聚—再分散”的演化趋势。当前我国多数都市圈发展成熟度不高，仍处于要素向中心集聚的阶段。北京、合肥等发展中都市圈，中心城市的极化效应明显，对优质资源、要素保持较强“磁吸力”；个别中西部都市圈发展水平偏弱，还在着力引导资源要素向中心城市、重点区域加快集中。只有长三角、珠三角少数地区，如上海都市圈，要素扩散态势相对明显。

表6：上海、北京都市圈的资源要素分别呈现分散、集聚特征资料来源：中国城市统计年鉴，招商银行研究院

展望未来，都市圈的区域统一市场建设将会提速，头部都市圈将在服务全国统一大市场中加大先行先试力度。第一，率先推动土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场一体化改革纵深。在土地市场，促进都市圈建设用地统筹，推进产业用地市场化配置改革；在劳动力市场，重点打破户籍壁垒、推动人才互认互通、在有条件的都市圈推动公共服务按常住人口配置；在资本市场，加强科创基金、信贷、金融服务体系等方面的合作交流，建设区域股权市场；在技术市场，强化中心城市技术创新资源外溢效益，促进知识产权保护与转化，探索建立区域科技资源共享、交易平台，鼓励设立科创基地和“反向飞地”；在数据领域，探索数据确权、稳妥开展公共数据资源开放共享、促进数据要素合规流通交易。第二，充分发挥制度安排的要素引导作用。结合相关政策，省内都市圈或将推进区域内政府考核机制优化、标准规则统一，建设条件较好的跨省都市圈将积极探索跨区域合作机制，如上海、南京、杭州、粤港澳大湾区都市圈等。

（五）公共服务：结构错配明显，重点领域仍需补短板

在公共服务一体化方面，各大都市圈持续发力，推动教育资源互通共享、社会保障互联互通、医疗资源共建共享、养老融合发展。从成效来看，都市圈公共服务供给能力不断增强。2018-2022年期间，36个都市圈平均每千人拥有医疗床位数由4.97提升至5.48张，小学教育阶段生师比由17.6：1降至16.9：1，人均养老机构床位数也有所增加。与此同时，都市圈内均等化水平有所提升。以每千人医疗机构床位数为例，2018-2022年期间，有24个都市圈内部城市之间的差距有所收窄。其中，跨市资源共享是重要举措之一。例如，沈阳都市圈设立了“养老联盟”，促进“银发一族”跨城养老；长株潭都市圈全面开通医保个人账户异地消费凭医保电子凭证直接结算；浙江自2008年起实施公共服务均等化行动，剥离户籍与福利政策的直接联系，构建“钱随人走”制度体系，助力提升服务可得性。

图12：2018-2022年都市圈基本公共服务供给情况

资料来源：国家统计局，招商银行研究院；

注：2021年以前的养老机构床位数城市数据未集中披露

图13：都市圈城市2022年基本公共服务资源情况

资料来源：国家统计局，招商银行研究院

图14：2022年全国主要都市圈医疗服务一体化情况（以每千人拥有医疗机构病床数为例）资料来源：国家统计局，招商银行研究院

但是，部分都市圈依然存在结构化错配问题。从医疗、教育、养老三个维度，对36个都市圈城市基本公共服务资源情况进行分类。可以看到，在城市化最早的东北和率先推动均等化的长三角地区，都市圈公共服务资源供给较为充沛、均等化水平较好，而其他地区的都市圈普遍存在供给短板。一方面，公共服务资源与其人口密度不匹配，珠三角最为显著。一些人口密集的大型都市圈人均公共服务供给水平大幅低于全国平均。例如，深圳都市圈每千人病床数不足3张，珠江口西岸都市圈的小学阶段生师比约20:1，医疗、教育资源极为紧缺。另一方面，都市圈内部不均衡问题仍然突出，以北京和西部省会都市圈为典型代表。这些都市圈公共服务资源高度集中在中心城市，而周边城市服务供给相对不足。

表7：都市圈城市2022年基本公共服务资源情况

注：从医疗、教育、养老三方面，分别选取人均医疗床位数、人均执业医生数、小学师生比、养老机构床位等指标，采用2022年城市统计年鉴数据，对都市圈公共服务供给水平和内部均衡度（城市间差异）进行综合评价。

（本部分详细数据表格有删减，招商银行各行部请登录“招银智库”查看报告原文）

公共服务便利均衡是都市圈深化推进一体化的关键保障。需要进一步聚焦“一老一小”等当前迫切的民生需求，补齐教育、医疗、住房、养老等服务短板。既要持续提升城市自身服务供给，同时也需加强中心城市-周边城市之间的双向联动。特别是部分中心城市养老压力较大，例如合肥、郑州等城市人均拥有养老床位数较都市圈平均水平低30%～40%，未来跨城联动将是突破的关键。此外，个别都市圈还面临中心城市缺数量、周边城市缺质量的问题，缓解深层次的公平性、均等性问题依然任重道远。

关键推动路径及我行机遇

未来五年，在新型城镇化战略推动下，都市圈一体化建设有望取得突破性进展。不过，区域一体化是系统工程，五大维度的内容繁杂，涉及多主体、多层级、多领域、多路径的统筹推动，需要硬件保障和配套改革有机结合。总体上看，各大都市圈将以“重大项目、重大机制、重大平台”为抓手，推进一体化纵深发展。

（本部分有删减，招商银行各行部请登录“招银智库”查看报告原文）

（一）重大项目

重大项目将继续作为区域一体化“硬联通”的主要内容，项目投资规模巨大。以市政设施为例，2019-2023年期间，全国36个都市圈的市政公用设施建设固定资产投资累计总额约8.1万亿元，保持在每年1.5万亿元以上。随着新型城镇化进程加速，城市建设仍有较大空间。未来，将进一步提升大型城市承载能力，加快推进民生与安全保障类设施“补短板”，甚至需要在人口持续流入的地区适当超前建设。基础设施升级与新基建领域将成为发力重点。

（二）重大机制

党的二十届三中全会明确提出，推动形成超大特大城市智慧高效治理新体系。区域一体化趋势下，城市治理机制将迎来变革。一方面，在5G、大数据、云计算、AI等新技术加持下，智慧城市建设加速，成为都市圈高效治理的重要推手，智慧政务、智慧交通、智能电网、智慧医疗等多场景应用日趋成熟。另一方面，跨区域协同机制逐步完善。各大都市圈正在通过建立权威性协调机构、推动制度化合作、优化利益共享机制等多种方式，深化跨市政府合作。

（三）重大平台

在国家政策推动下，公共服务、资源交易、产业合作等一系列重大平台建设陆续落地，围绕都市圈一体化堵点难点精准发力，推进信息共享和要素流通。可以认为，重大平台是新阶段区域一体化取得实质性突破的关键之举。有三大关注点：一是一体化公共服务平台体系建设；二是资源要素交易一体化平台建设；三是产业科创跨区合作平台建设。

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本期作者

储楚区域研究员

chuc@cmbchina.com

戴筱頔 区域研究员

daixiaodi@cmbchina.com

实习生胡佳、兰震对本文亦有贡献

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