转自：中国经济时报
内容提要
我国养老工作在取得巨大成绩的同时，也面临一系列问题的挑战。对此，建议：合理调整养老服务供给结构，扩大养老服务设施的有效供给，健全养老财政投入增长机制，培养专业的老龄服务人才，强化农村地区养老服务发展，出台老年人增收计划。
■中国社会科学院应对人口老龄化研究中心、中国社会科学院大学黄埔高等研究院联合课题组
进入21世纪以来，人口老龄化趋势在世界范围内成为备受热议的话题。目前，世界上所有发达国家都已经相继进入老龄社会，许多发展中国家也正在或即将进入老龄社会。作为世界上人口最多的国家，近年来，我国老龄化速度加快，养老服务需求迅速增加。
01
党的十八大以来我国养老事业发展历程
新中国成立75年来，我国养老事业实现了跨越式发展。特别是党的十八大以来，党中央、国务院加强顶层设计，出台一系列政策和规划，为养老服务业快速发展开辟道路。在应对老龄化的过程中，我国养老保障体系和制度不断完善，养老工作取得了长足发展和显著成就。
第一，将养老体系建设上升到国家战略高度。
党的十八大以来，习近平总书记多次对国家老龄事业发展和养老体系建设提出一系列高瞻远瞩的重要论述和设计规划。党的十八大和十八届三中、四中、五中全会以及“十三五”规划纲要、“十四五”规划纲要都对应对人口老龄化、加快建设社会养老服务体系、发展养老服务产业等提出明确要求。党的十九大报告强调，积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。党的二十大报告提出“实施积极应对人口老龄化国家战略”。
2016年，习近平总书记在中共中央政治局就我国人口老龄化的形势与对策的第三十二次集体学习时强调，要着力增强全社会积极应对人口老龄化的思想观念;要着力完善老龄政策制度;要着力发展养老服务业和老龄产业;要着力发挥老年人积极作用;要着力健全老龄工作体制机制。
养老工作的战略目标在党的十九届四中全会中得到明确，指出“积极应对人口老龄化，加快建设居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系”。2020年10月29日，党的十九届五中全会指出，“推动养老事业和养老产业协同发展，健全基本养老服务体系，发展普惠型养老服务和互助性养老，支持家庭承担养老功能，培育养老新业态，构建居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系，健全养老服务综合监管制度。”
第二，构建完备的中国特色养老法规政策体系。
党的十八大以来，由国务院办公厅、民政部、财政部、国家发展改革委、国家卫生健康委办公厅等多部委出台的重大养老政策文件达70余份，分别从法律法规、资金支持、市场建设、体系制度、人才培养等多方面为养老事业的发展提供配套政策支持，不断清除发展障碍，优化资源配置，为养老事业的快速发展开辟了道路。
在法律法规政策方面，老年人权益保障和养老服务业发展等方面的法规政策不断完善。在资金支持政策方面，进一步放宽养老事业发展的资金来源渠道，从过去单一的只是“资金投入”，到允许养老服务企业抵押贷款和上市融资，极大地丰富了养老事业发展的资金来源，极大地调动了养老服务企业的发展动力。在设施建设方面，民政部等部委先后发布了一系列养老机构建设与管理的相关政策，明确了设立养老机构的行政许可权，增强了政府的监督管理能力，规范了养老市场的正常秩序。在养老服务体系建设方面，2013年以来，民政部等部委相继发布了一系列文件，出台了任务分工、部门协调等方面的政策，有效推动了社会养老服务体系的健全和完善。
在政策体系不断健全完善的同时，各地区也加大投入、扎实行动，积极推动老龄事业改革创新的步伐。北京着力打造就近养老“三张床”，“三边四级”养老服务体系渐入佳境;上海以问题和需求为导向，构建大城市特色养老服务体系;江苏将养老服务纳入重要民生实事和对各级党委政府的考核重点，着力构建养老服务统筹推进、多元参与、精准供给和要素保障机制;山东把养老服务作为民生大事，纳入全省新旧动能转换“十强产业”;江西谋划三年行动计划，着力打造赣鄱特色全国康养高地;重庆将养老服务纳入“实施八大行动计划”战略部署，促进养老服务朝国际化、品质化方向发展等。
第三，建立适应中国社会的养老保障体系。
党的十八大以来，党和政府加强领导，加大投入，精心组织，全力推进，城乡居民基本养老保险在制度统一、参保扩面、提高待遇、优化管理等方面取得重大进展，正在由“从无到有”向“从有到好”转变。
经过多年的改革发展，我国养老保险覆盖范围不断扩大，养老保险制度从城镇扩大到乡村，建立起统一的城乡居民养老保险制度，成为世界上覆盖人群最多的养老保障计划。针对农村户籍居民和城镇户籍非单位从业人员的养老难题，我国探索建立了新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度，从2014年开始将两者合并，并与职工基本养老保险制度相衔接。
此外，养老保险支出和结余稳定增长，长期健康的养老保险制度正在形成。目前，我国养老保险覆盖范围不断扩大，从城镇到乡村，建立起统一的城乡居民养老保险制度，对保障人民基本生活，调节社会收入分配，促进城乡经济社会协调发展发挥了重要作用。
第四，基本形成多层次养老服务体系框架。
从养老服务设施建设情况看，党的十八大以来，党中央、国务院高度重视养老服务工作，作出了一系列重大决策部署。相关部门连续开展养老服务体系建设推进活动，我国养老服务体系不断健全发展。目前，我国已经初步形成以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养康养相结合的多层次养老服务体系。一方面，在城市社区广泛开展日间照料、康复护理、助餐助行等服务，在农村建立留守老年人关爱服务体系，建设互助幸福院，社区养老服务设施覆盖全部城镇社区和50%以上的农村社区。另一方面，推进医疗服务与养老服务有机结合、无缝衔接。
从完善社会福利和救助制度、提高特困老人生活保障角度看，以习近平同志为核心的党中央对社会福利和救助工作高度重视，作出了一系列重要指示和系列重大决策部署。2014年，国务院制定《社会救助暂行办法》，这是首部覆盖范围全面、体系完整的社会救助行政法规，建立健全了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助为主体，社会力量参与为补充的社会救助体系。2014年以来，各地方政府参考农村五保户救助政策，陆续制定出台了城市特困老人救助政策，弥补了政策上的空白。
关注切实解决经济困难的高龄、失能老年人的后顾之忧，推动基本养老服务均等化。供养机构功能不断健全，供养标准进一步提高，着力保障特殊困难老年人的养老服务需求，确保人人能够享有基本养老服务。“三无”老人和“五保”老人供养制度不断完善，所有符合条件的老年人都按规定纳入最低生活保障、特困人员救助供养等社会救助制度保障范围。我国已实现高龄津贴制度全国省级层面全覆盖，30个省份建立了养老服务补贴制度，29个省份建立了老年人护理补贴制度。经过努力，我国基本建立了以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，老年人优待项目更加丰富、范围大幅拓宽，敬老养老助老社会氛围日益浓厚，老年人的获得感和幸福感明显增强，为应对人口老龄化提供了重要支撑。
02
多措并举应对我国养老工作面临的挑战
我国养老工作在取得巨大成绩的同时，也面临一系列问题的挑战。
我国养老工作在取得巨大成绩的同时，也面临一系列问题的挑战。长期计划生育政策引致人口结构超常规变化，老龄化速度不断加快。此外，高龄、失能、空巢老年人群体发展迅速，导致尚未发达的经济基础面临巨大养老压力。同时，养老产业发展与老年人收入水平整体较低的矛盾也比较突出。
近年来，我国养老工作不断取得新的进展，老年人生活状况日益改善，但是“空巢老年人”、农村老年人收入较低、支付护理费用压力大、医疗资源分布不均衡、“互联网+养老”基础不足、养老环境有待改善等问题成为下一步工作需要解决的主要问题。
对此，我们提出如下政策建议。
第一，合理调整养老服务供给结构。当前，我国养老服务供给结构不合理。休闲娱乐服务供给较充足，但是老年人急需的医疗护理和日间照料服务供给明显不足。养老服务的供给结构无法满足老年人多样性的需求。未来的养老服务供给必须紧扣老年人群体的需求，养老服务资源逐步向社区居家养老倾斜，向失能、半失能、空巢和老龄老年人倾斜，向医养融合倾斜，向精神提高性服务倾斜，供给结构更合理，服务更趋“精准性”。建立经济困难的高龄、失能老年人补贴制度，提供免费或低收费长期照料护理服务。
第二，扩大养老服务设施的有效供给。我国现有老年人口2.64亿，而且增加很快，老年服务产业发展还比较滞后，要推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安。建议从养老服务供给侧结构性改革发力，努力为老年人提供符合消费需求、方便可及的养老服务。特别是农村地区，由于农村养老服务体系基础比较薄弱，老年人留守现象比较普遍，更要加大对农村养老服务的投入，补齐农村养老服务短板，升级改造农村养老服务设施。
第三，健全养老财政投入增长机制。资金不足是当前养老服务供给不足的主要原因之一。建议落实老年人权益保障法，在国家预算管理制度上作出安排，根据国民经济发展情况和物价变化情况，建立长期稳定的养老财政投入和动态调节机制。进一步明确各级政府的责任，明确政府与市场的边界，使财政投入更加符合养老服务的实际需求，更好起到撬动家庭和老年人消费、社会资本及民间投资的作用。改革现行转移支付机制，加大对薄弱环节、重点领域、农村地区的养老资金投入。针对老年人购买力不足的问题，建议提高对老年人购买养老服务的财政补贴力度，有利于培育养老服务需求市场。
第四，培养专业的老龄服务人才。缺乏专业的老龄服务人才是当前养老服务供给不足的另一个主要原因。建议完善养老服务人才职业体系和保障制度，培养专业的养老服务人才队伍。一方面，加快建设养老服务人才职业体系，系统研究养老服务从业人员权益保障制度，出台针对养老护理人员等急需岗位、关键岗位的补贴政策，加大人才培养力度，推动跨区域人才培育和合作交流，完善老年相关学科建设。另一方面，通过再教育等帮助老年人群开发潜能、树立积极的社会参与心态，消除非老年人群的年龄偏见，为老年人的社会参与提供适宜环境，实现老有所为。
第五，强化农村地区养老服务发展。农村地区养老服务发展滞后，特别是养老服务设施建设落后，老年人收入很低，严重影响了农村老年人的晚年生活幸福。建议通过城市资源辐射农村，带动和促进农村养老保障制度和社会化养老服务体系的完善。同时，发掘我国农村孝老敬老的传统文化资源，发挥我国农村基层民主自治制度的优势，因地制宜，健全农村家庭和邻里照顾支持政策，大力发展适合乡村特点的邻里互助式养老方式。加强农村医疗机构、医疗设施、医护人员建设，结合卫生服务中心、卫生站布局，建设慢性病药物就近获取机制，提高报销比例。