【专家视角】 深入推进全域土地综合整治应把握的几个关键问题

# 核心提示 #

本文梳理了全域土地综合整治对经济社会发展和全面深化改革的重大意义，分析了全域土地综合整治实施面临的“钱从哪里来、政策如何协同、平台怎么搭建”等三个突出问题，提出了在全域土地综合整治实施中应把握好的五个关键问题，最后对如何进一步完善自然资源领域配套政策提出了五点建议。

本文引用信息

卢艳霞,刘康.深入推进全域土地综合整治应把握的几个关键问题[J].中国土地,2024(10):9-13.

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对全域土地综合整治的认识

实践证明，全域土地综合整治与党中央、国务院部署推进的乡村振兴、城乡融合发展重大战略部署高度契合，对促进国土空间规划落地实施、助推经济高质量发展具有重要意义，是全面深化改革的重要举措。

全域土地综合整治是国土领域供给侧结构性改革的重要内容，也是以空间治理体系改革助推经济社会高质量发展的重要举措。回溯国内外土地整治的发展历史，其在不同时期、不同发展阶段服务不同目标，承载并发挥着不同的功能和作用。虽然其内涵不断深化拓展，但其作为空间治理重要工具的内核本质、基本功能始终不变。步入存量时代，各地普遍面临空间布局无序化、耕地碎片化、土地利用低效化、生态功能退化等问题，面临着国土空间供给质量不高的难题。全域土地综合整治因应而生，承载着时代的使命。实践证明，作为国土领域供给侧结构性改革的重要内容，全域土地综合整治已成为综合性、主动性的国土空间整备行动。其通过政策集成使用进行空间腾挪、调整优化和整合利用，能有效破解发展过程中面临的多维度难题，是筑牢安全底线、提升空间质量、打造竞争魅力、激发发展活力的有力举措，已成为各地改善区域投资环境、增强发展竞争力、提高涉地资金使用效率、促进国土空间规划实施的利器。

全域土地综合整治重构优化“人—地—产”关系，带动“人、地、业、钱”的深刻变革。土地是民生之本、发展之基。全域土地综合整治在优化国土空间布局、提升空间质量的同时，促进乡村地区人地更有效配置、土地权属关系协同调整，显著提升了农村综合生产效率和土地资源资产价值。其中，有些地方农民打破村界集中居住，使村庄变社区，并自愿进城居住变成市民，助推了新型城镇化；有些地方则通过整治打造集体经济产业平台，吸引创业青年回乡创业发展乡村新兴产业，为发展注入新鲜活力；有些地方为调整农田集中、产业用地集聚背后复杂的权属关系，鼓励以地入股，农民变股东，不仅降低了整治中的土地补偿成本，更使农民主体成为整治的参与者与受益方，共享整治带来的长远收益。全域土地综合整治通过形成集中连片的产业用地空间，为社会投资项目和金融资本进入农村提供了新机遇，促进了资源变资产、资产变资金、资金变产业。

全域土地综合整治实施中面临的突出问题

全域土地综合整治综合性强、涉及部门多，对统筹管理的要求高，但目前还没有相应的配套政策支撑，在地方实践中常面临上面有意愿、基层怕担责的尴尬局面。加上目前相对紧张的财政状况，社会投资意愿也有所下降，相关工作推进较为缓慢。

钱从哪里来？全域土地综合整治投入大、投资回报周期长，且无国家专项资金支持和保障。省、市层面能为其配套的资金不仅不多，还不固定。目前，大多数全域土地综合整治项目资金主要来源于项目形成的指标、资产交易收益和财政投入，包括节余建设用地指标和新增耕地指标交易收益、整治形成产业用地的出租出让收益、地方涉农资金的整合，以及各级政府的奖励资金等。国家虽鼓励社会资本参与全域土地综合整治，经济较发达地区也多有金融机构、民企参与土地综合整治，但由于整治项目从建设到运营到收益回报周期长，农村土地、房屋等资产要素交易受限较多，且各类指标交易的收益远不及预期，因此在缺乏长期稳定的政策保障和激励措施背景下，社会资本参与积极性不高。财政资金涉农种类虽然多，但额度少且不集中，条线下达的资金很难实现统筹集中投入。

政策如何协同？全域土地综合整治的重点是通过对存量土地特别是农村地区存量土地的再优化、再开发，提升其空间利用价值，但在实际推进中，有很多管理细节需要进一步协同配套完善。如，有关政策要求整治中建设用地总量不增加，但实际工作中，全域土地综合整治作为规划实施的重要抓手，按照规划客观需要使用一些增量建设用地。目前，全域土地综合整治项目要求在3~5年完成，而作为项目资金平衡最重要支撑之一的产业导入，从用地盘活整备到产业招商引入再到投资建成达产，往往需要更长时间。全域土地综合整治在实施过程中涉及农村宅基地、集体经营性建设用地、耕地和永久基本农田、生态用地等的同步腾挪调整以及同步改变利用方式，在当前的管理体制下，需要多线条、多环节审批，在任一环节出现延误，就会导致整个项目进度受到影响。全域土地综合整治应与规划保持衔接，防止“两张皮”。但现行许多规划仍然聚焦城市有余、关注农村不足，而有关国土整治、农村空间发展方面的内容还需要在全域土地综合整治方案中进一步优化、细化。在整治支持资金紧张的情况下，利益平衡也更多地需要通过规划资源的调整再分配实现。

全域土地综合整治实施应把握的关键问题

笔者认为，深入推进全域土地综合整治恰逢其时，是利民利国、利乡利城的大事和好事，但其实施门槛很高，需要实事求是、因地制宜，需要各项政策协同配套、多方筹措资金、上下协同、多方参与。

因需而整，量力而行。笔者认为，不是所有的地方都需要整、都能整，更不是所有的地方都能整得成。全域土地综合整治必须是地方经济发展到一定阶段自下而上的内生需求，且要具备较强的实施能力。各地应坚持问题导向和目标导向，从面临的突出问题和发展需求入手，研判是否有整治的必要性，是否存在耕地碎片化补充耕地难、空间无序化项目落地难、土地低效化存量盘活难、生态脆弱化人居环境差等迫切需要解决的问题，是否能够通过整治解决这些问题，其区域发展前景是否值得提前投入大量资金去消除这些问题；同时，应加强资源环境本底和地方空间治理能力等方面的摸底分析，着力研判土地资源盘整是否有潜力、地方财政是否有实力支持前期整治工作、地方政府和镇村干部是否有热情去推动各项工作、群众是否支持相关整治行动等。

系统思维，综合治理。笔者认为，全域土地综合整治作为一项牵引性、撬动性强的“一把手”工程，地方党政机关应全面分析和深刻把握地方经济发展面临的主要困境，高位统筹、高瞻远瞩，擘画地方高质量发展蓝图，深入分析现状用地空间布局不合理、无法满足发展需要之间的矛盾。在此基础上，各地应以空间布局优化为统领，一体推进空间优化、产业布局、生态环境、乡村治理等，避免把全域土地综合整治做成单项整治的简单拼盘；应统筹考虑农用地整治后的利用方式，将承包经营权流转、农业产业化经营与全域土地综合整治相结合，用长远可持续的思维去策划整治项目，防止整治完成后出现新问题；应统筹考虑生态保护修复和人居环境改善，结合美丽乡村建设、农村拆违，完善农村公共配套设施，提升人居环境；应统筹考虑建设用地整治和农村三产融合用地保障，促进农村产业兴旺。

策划先行，运营前置。开展全域土地综合整治，其本质是发展要有需求，核心是要有产业带动。全域土地综合整治投资巨大，完全指望地方财政并不现实，也少有地方有如此大的富余财政能力，因此必须充分发挥市场的作用。笔者认为，整治项目策划应坚持投资人思维，从市场化运作的角度提前谋划腾挪产业用地空间的用途，测算产业运营的利润；从全域角度去测算资金的收支平衡，做好财政资金预算和政府支出边界安排，做好整治运营平台的企业化治理结构，划清政府与企业边界，确保资金平衡不增加财政负担，尽量不形成政府隐性债务。有条件的地方，应让潜在社会投资人提前参与整治项目策划。此外，各部门还应结合地方经济发展大局，瞄准区域未来发展功能定位、产业布局，梳理需要尽快解决用地的项目，研究分析整治区域投入产出的效益，测算整治的收支平衡账和筹资模式。

共同参与，共享收益。在当前经济形势下，全域土地综合整治只有控制成本、分散风险、寻求合力，才可能实现久久为功。笔者认为，各地应在整治过程中，积极探索推进政府、土地权利人、投资方的股权合作模式，将整治过程中涉及的各种补偿，尽量通过作价入股方式变补偿为参与整治的股金，以降低整治的成本负担，把有限的资金投入到真正的整治、改造、建设中，以增强整治项目的收益能力；同时，充分发挥村集体作为农村土地所有权人和农村社会治理管理人的优势，化解整治中的各种问题，稳定社会投资预期。通过合作式整治，把原来的利益对立方变为利益共同体，不仅能降成本、减少整治实施中的阻力，也能更大程度汇聚经验和智慧，策划出真正的好项目，找到真正的需求，进而增强整治效益的确定性。

进一步完善自然资源领域配套政策的建议

笔者认为，深入推进实施全域土地综合整治，涉及“三区三线”调整优化、各类零星分散存量低效用地整合和盘活利用、各类土地权属调整等。现行的管理体系有许多地方还不完全适应，需要进一步细化优化各项具体规则。

深入推进详细规划与全域土地综合整治的衔接。规划是整治开展的前提，整治是规划实施的抓手。笔者建议，深入推进全域土地综合整治，应抓住当前总体规划批复、详细规划启动编制的契机，积极稳妥推进整治专项规划、详细规划和整治实施方案编制，做好规划衔接,包括整治专项规划与国土空间总体规划的衔接，实施方案与详细规划的衔接。其中，县级整治专项规划应结合县级村庄分类布局，确定整治的重点和时序，解决各乡镇各单元不平衡的问题，解决土地指标和资金平衡，实现区域协调；详细规划和实施方案应同步编制，同步报审。此外，各地还应探索建立规划与整治方案的相互衔接修改机制，在开展整治方案编制的同时，同步修改完善已编制的村庄规划，确保村庄规划与整治无缝衔接，确保相关空间格局优化方向一致、整治行动安排与规划近期安排一致、涉及的地块整治后用途与规划用途一致，并在国土空间规划“一张图”的基础上，搭建整治方案的内容。

探索同步开展全域土地综合整治实施方案审查与用地许可审批。全域土地综合整治实施方案作为一个项目包，涉及大量农田整治项目、建设项目、生态修复项目、产业项目，涉及多个部门的审批职能和权限，若能简化、优化审批和验收流程，实现“多审合一”集成审批，实施方案批复后各类项目都能同步开工建设，将会有效降低实施的时间成本、行政成本，提高资金效率，对全域土地综合整治的资金平衡和实施都将具有重要意义。笔者建议，可借鉴城乡建设用地增减挂钩项目审批实施机制，先行探索自然资源领域的“多审合一”，并联协同审批，实施方案审查同步完成规划许可，将全域土地综合整治中地类转换、用地计划、产权调整等实行整体审批，探索形成“以耕地保护为引领、以关键核心指标为手段、以空间布局协调为目标、以用途精细管控为指引”的协同机制。同时，有关方面可给予3~5年实施期，实施期末统一进行考核验收。

探索推进和完善指标交易管理。从当前各地经济发展和财政情况看，耕地占补平衡指标、城乡建设用地增减挂钩指标收益仍然是全域土地综合整治重要的资金来源。笔者建议，各地应充分考虑现实需求，研究完善各类指标交易的范围、规模、价格等，加强对指标交易的准入管控和价格调控，既要避免盲目投资追求指标预期收益而带来的隐性债务和“三角债”风险，也要增强社会资本、金融资本参与全域土地综合整治的信心。

协同推进相关配套政策改革。笔者建议，各地应围绕全域土地综合整治涉及的用地调整优化，坚持系统思维、全局观念，协同相关职能部门，一体化统筹推进相关配套政策的改革完善。如，深化承包地、宅基地“三权分置”改革，优化存量工业用地置换进园、集体建设用地储备、以地入股参与整治的政策保障、闲置土地托管、共建园区利益分配、社会资本参与整治的回报等机制，为深入推进全域土地综合整治提供支撑，注入活力。

研究完善实施管理机制。全域土地综合整治从试点到各省深入推进，已经积累了大量经验和良好的做法。笔者建议，各地可加强整治项目实施操作层面的经验总结提升和规范指引，包括规范优化整治项目生成、实施审批管理、项目监督验收考核、风险识别防控等机制。对于整治实施方案的编制审查，目前有些地方偏严格（如要求达到子项目设计层次，对地类变化计量、数据库建设等要求达到国土调查的精度等），这在一定程度上影响了项目的实施推进。笔者建议，对于全域土地综合整治项目的管理，各地可适当放宽实施方案阶段的审查标准，允许实施方案因时因需调整，将管理重心放在项目实际用地、落地环节上，确保整治既高效推进，又能有效管控，避免给正常的土地利用管理秩序带来冲击。

〔作者均供职于中规院（北京）规划设计有限公司〕